刑事立案監督的啟動困境應對

文◎甄 卓 侯曉焱

刑事立案監督的啟動困境應對

文◎甄 卓*侯曉焱**

刑事立案監督是檢察機關履行訴訟監督職能的重要內容。實證數據表明，立案監督對監督偵查權發揮了制約功能，但也若干立案監督案件后續未被提起公訴，對此，需結合我國刑事立案標準的內涵和司法規律予以正確理解，避免單純以后續處理結果評價立案監督工作質量的傾向。利益權衡原則下偵查資源的合理分配、偵查機關績效考核指標的運用以及立案監督工作對檢察機關自身的影響等，均要求正確理解立案程序價值、科學啟動立案監督程序。

訴訟監督 立案 利益權衡

刑事立案監督，是檢察機關履行訴訟監督職能的重要內容，與偵查活動監督共同形成偵查監督工作的“兩翼”。但當前，刑事立案監督工作在實務案件數量、理論研究方面，與作為另一翼的“偵查活動監督”相比都偏薄弱。個中緣由是多方面的，囿于篇幅，本文擬以一起立案監督個案的辦理為切入點，拓展分析、探討立案監督啟動的現實困境與制約因素，為正確看待、有序開展此項工作提供參考。

一、以一起立案監督案例切入

2010年11月6日13時50分許，本市戶籍人員李某在北京市西城區某胡同東口，駕駛一輛小型轎車由北向南行駛，逢周某某駕駛電動三輪自行車搭載著其妻馬某某（時年62周歲）由西向東行駛。李某駕駛的小客車右前部與周某某駕駛的電動三輪自行車左側后輪相撞，致使電動三輪車側翻，馬某某倒地頭部受傷，后李某報警并在現場救助被害人。經交通事故認定書認定，李某駕駛小客車通過路口時未讓先于本放行信號放行的車輛先行發生交通事故，系違反交通管理法規，負事故全部責任。

被害人馬某某經醫院搶救后住院，后于次日即2010年11月7日在醫院病房內死亡，根據北京市居民死亡醫學證明書、病歷記載及醫生證言，死亡原因是急性心肌梗死、閉合性顱腦損傷。司法鑒定中心的鑒定意見為“根據尸表檢驗結合鑒定材料，不能明確馬某某的死亡原因，建議解剖”。由于家屬拒絕解剖，尸體未解剖后火化。公安機關因無法對尸體解剖而無法確定死因，不予立案。周某某不服，于2011年6月10日向區人民檢察院申請立案監督。區人民檢察院經審查后認為不立案理由成立，于2011年8月10日告知申訴人周某某。申訴人周某某于2011年8月16日向上一級人民檢察院提請立案監督。

上一級人民檢察院審查后認為，李某駕駛車輛撞擊馬某某的行為與馬某某的死亡結果有直接因果關系，李某的行為符合交通肇事罪立案條件，于2011年10月25日通知市公安局公安交通支隊立案。2011年11月2日交通支隊決定對李某交通肇事立案偵查。經起訴，2013年9月17日區人民法院以被告人李某犯交通肇事罪，判處有期徒刑1年。被告人李某上訴，后被裁定駁回上訴，維持原判。至此，該起立案監督案件順利地完成了全部訴訟過程。

二、立案監督標準的基本分析

前述案件的立案監督程序，啟動果斷，后續的采取刑事強制措施、起訴與判決進展順利無爭議，但該案并不能代表立案監督工作的全貌。實踐中，刑事立案監督工作成果與挑戰并存。以最高人民檢察院關于受理公安機關應當立案而不立案的統計為例，2013年全國檢察機關監督公安機關立案案件中，公訴部門審查后提起公訴的占監督立案案件總數和總人數的53.6%和60.8%；法院作出生效判決的，占監督立案案件總數和總人數的41.6%和46.5%，從生效判決情況看，監督立案案件沒有無罪判決。［1］這些數字表明，經檢察機關啟動立案監督的案件中，提起公訴的略微過半，這一方面說明檢察機關切實發揮了對偵查權的監督制約功能，使得公安機關管轄的案件中一些不經過立案監督得不到追究的情況有所改善，另一方面也說明，近一半的檢察機關立案監督案件最終并沒有被提起公訴。由此引發我們對立案監督啟動標準的關注與思考。

（一）立案監督標準的制度文本

刑事立案監督的啟動標準即為刑事立案標準。立案是指公安、人民檢察院或人民法院對報案、舉報、控告或自首的材料進行審查后，判明有無犯罪事實存在和應否追究刑事責任，并決定是否將案件交付偵查或審判的訴訟活動。［2］“公安機關應當立案偵查而不立案偵查”是指符合立案條件而不立案偵查的情形。

關于立案條件，《刑事訴訟法》第107條規定：“公安機關或者人民檢察院發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查?！薄豆矙C關辦理刑事案件程序規定》第175條規定：“公安機關接受案件后，經審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任，且屬于自己管轄的，經縣級以上公安機關負責人批準，予以立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微不需要追究刑事責任，或者具有其他依法不追究刑事責任情形的，經縣級以上公安機關負責人批準，不予立案?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規則（試行）》第183條對立案也有相同的規定。通說認為，立案必須具備兩個條件，并且缺一不可，一是認為有犯罪事實，二是認為需要追究刑事責任。［3］筆者認為，對立案的兩個法定條件應當結合立法本意進行理解，既不能機械地理解為必須有充分證據證明犯罪事實且應當追究犯罪嫌疑人的刑事責任而對立案條件要求過嚴，亦不能對立案標準失之以寬而隨意立案濫用立案權。

（二）立案監督標準的解讀

我國對于刑事立案采取了“程序型”模式，即“借助某種啟動程序的開啟作為偵查行為的前置程序，以保證刑事訴訟的合法性”。［4］相對于一些其他國家采取的“隨機型”刑事訴訟啟動模式而言，我國的立案啟動標準更加嚴格，偵查階段尚不存在司法審查，這種立案程序旨在增強偵查權行使的合法性，防止強大的國家公權力隨意干擾、侵犯私權利，這一制度立意存在一定的正當性。

學界一般認為，立案是刑事訴訟程序開始的標志，它具有相對獨立性和特定的訴訟任務。［5］持這種觀點者往往強調嚴格掌握立案條件，保證準確立案，從而立案程序可以發揮較強的過濾作用，防止司法人員在決定是否啟動刑事訴訟活動時主觀臆斷和草率從事，減少和避免強制性偵查措施的混亂和盲目適用，保障無辜的人不受刑事偵查活動的侵擾，從而發揮保障人權的功能。這種觀點認識到立案程序對保障人權的重要法律價值，因為它在一定程度上“把立案看作了具有證明或確認犯罪等實質功能的訴訟活動”，［6］但其實立案從實體角度確認犯罪的功能是有限的。

根據刑事訴訟法的要求，“構成犯罪”和“需要追究刑事責任”這兩個條件同時具備才能立案，但在實踐中，一行為是否構成犯罪、進一步而言是否需要追究刑事責任，不僅在偵查開始的立案階段大多難以確定，甚至有些案件需要通過審判才能最后確定，否則，宣告無罪和定罪免刑等判決就不存在了。［7］事實上，法律條文中要求的只是受案機關“認為”存在犯罪事實、需要追究刑事責任，所謂“認為”，就是偵查機關根據立案前掌握的證據狀況自行做出判斷，犯罪事實和刑事責任的存在只是一種可能性，不一定是客觀事實。偵查機關在立案階段對“犯罪事實和刑事責任”的判斷，可能會得到檢察機關或者法院的認同，以起訴決定和有罪判決加以確認；也有可能被否定，繼之以不起訴決定或者無罪判決。［8］筆者認為，由于立案階段偵查機關掌握的證據材料有限，據之所做的判斷也受局限，那么，依法立案后，無論偵查、起訴和審判各階段的結案方式如何，均應視為正常。在這一背景下，判斷是否應當啟動立案監督也會存在相應不確定性。

三、立案標準窘境下立案監督面臨的挑戰

我國刑事訴訟法確立的立案標準，是偵查機關認識中的標準，從法理角度看，即便后續的審查起訴程序或者審判程序作出了與立案機關不一致的結論，也不應對立案程序簡單直接地作出負面評價。但現實中，正如案件起訴后被判無罪會使檢察工作招致負面評價一樣，立案后案件被撤案或在偵查階段無法終結也會使立案質量受到質疑，為此，有論者指出實踐中出現立案程序虛無主義，出現 “未立先偵”“不破不立”“先破后立”等異?，F象，［9］出現該立不立，不該立亂立的情況，從而使得檢察機關的立案監督職責成為必需。值得注意的是，我國根據案件后續處理情況評價立案質量的現實，不僅給偵查機關造成進退兩難，也給擔負立案監督職責的檢察機關帶來壓力。

（一）利益權衡原則下偵查資源的合理分配，成為偵查機關考量立案的重要因素

當前，我國社會治安形勢不容樂觀，刑事案件發案較高，重大疑難案件，特別是跨區域、涉眾、高科技手段犯罪等偵破難度大的案件給偵查工作帶來極大挑戰。在辦的偵查案件數量偏高，以北京市某區公安分局的經濟案件偵查支隊為例，該隊每個探組為3人，每年新收案件40件以上，結案周期2年以上，成立5年以上的探組未結案件（包括偵查、審查起訴、審判三個階段）都在100件以上，平均一個案件要詢問20名以上證人，到5個地區出差，銀行查詢、審計等均耗時較多。此外，辦案民警每年還會承擔各類安保、戶籍管理等多重任務，與偵查辦案任務交疊，有效辦案時間受擠占，工作壓力極大。與此相對應的是案件數量增長、案件復雜程度增加、新類型新手段案件層出不窮、案件偵查規范化程序越來越高。

利益權衡原則是刑事訴訟的重要原則。E·博登海默談到：“一個時代的某種特定歷史偶然性或社會偶然性，可能會確定或強行設立社會利益之間的特定的位序安排，即使試圖為法律制度確立一種長期有效的或剛性的價值等級序列并沒有什么助益。”［10］“樹立權衡觀念，使司法人員認識到當利益沖突時不應只應只追求實體而犧牲程序，無論放棄何種利益，均需從實現刑事訴訟根本目的來考慮。”［11］在刑事立案問題上，同樣需要利益權衡這一基本原則的指導，同樣存在位序選擇問題。在偵查資源極度稀缺的情況下，偵查人員優先關注何種類型的案件，也需要綜合考量特定時期的治安特點和態勢。

（二）評價指標會影響偵查機關對是否立案的選擇

立案后案件的處理情況是偵查機關評價偵查工作的重要指標，例如，案件中犯罪嫌疑人是否被批準逮捕和起訴，都會對偵查工作績效產生影響。

司法實踐中，公安機關認為構成犯罪、決定立案的案件已存在相當數量的不捕。審查批準逮捕程序就是立案偵查案件的過濾環節。以某市檢察機關的審查逮捕情況為例，近年來數據如下：

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從上圖可見，檢察機關受理移送審查逮捕的案件中，2012年至2014年的不捕率分別為27.3%、25.4%和24.7%。未被逮捕的案件包含幾種情況：不構成犯罪、構成犯罪的證據不足或者雖構成犯罪但沒有逮捕必要。從統計可以算出，由于因為不構成犯罪或者構成犯罪證據不足而不被批準逮捕的約占15%。

從立案后不捕數字情況可以推知，偵查機關對于犯罪證據充分性尚有疑慮的案件，不會輕易立案；對于有爭議、確定性不足的案件傾向于選擇盡可能不立案，減少案件數量從而減少壓力，這也是現行司法運行機制的題中之義了。

（三）檢察機關要求啟動立案監督后也面臨壓力

例如，檢察機關對于認為應當立案而沒有立案，公安機關立案后，如果發現確實不屬于犯罪性質或者證明有罪的證據不夠，不能批準逮捕、不能起訴，則檢察機關也會處境尷尬，立案監督工作會被認為質量不高。刑事立案后，當事人通常會對立案效果的期望值陡然提高，一旦不能及時破案，有的當事人會采取各種方式不斷對辦案人員施加壓力。由此，立案必破、立案必訴的壓力就落在辦案人員身上。

為此，最高人民檢察院在文件中要求，通知立案的條件需具有下列條件之一：（1）公安機關發現了犯罪事實；（2）公安機關發現了犯罪嫌疑人；（3）公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，經審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任。一般情況下，通知立案的條件即是刑事訴訟法規定的立案案件。但是，由于通知立案具有指令性，為了確保立案監督的質量和效果，人民檢察院通知公安機關立案的案件，應當從嚴掌握，一般應是能夠逮捕、起訴、判刑的案件。［12］從這里可以看出，最高人民檢察院規定的立案監督啟動條件是“三能”，即“能逮捕、能起訴、能判刑”。但是在減少審前羈押率理念指導下帶來的逮捕條件提高、寬嚴相濟理念指導下的刑事和解政策放寬，不捕不訴免刑案件大幅增加，對三能標準帶來巨大的沖擊。

（四）民眾對司法裁決缺乏敬畏——立案后的纏訪

在筆者經辦的一起立案監督案件中，控告人與二名被控告人存在經濟糾紛，被控告人在其辦公室報案稱，控告人在與被控告人爭吵過程中，將其辦公室內一臺價值400多萬的儀器的蓋子毀損，派出所出現場，對三人均制作了調查筆錄，經過調查，一是不能確定控告人是否將儀器蓋子摔壞，二是不能確定儀器蓋子的價值，所以未以故意毀壞財物罪立案。被控告人在幾次向公安機關要求立案無果之后不再繼續，然而，控告人堅持要求公安機關以誣告陷害罪對被控告人立案偵查，認為被控告人捏造他毀損貴重財物的事實，造成公安機關對其調查，極大地損害了他的名譽，屬于誣告陷害，既然公安機關沒有以故意毀壞財物罪對他立案，就表明認為他沒有摔壞儀器蓋子的行為，就是被控告人誣告陷害他，就必須對被控告人立案?？馗嫒嗽诠矙C關和檢察院纏訪3年多，多次滯留。

此案尚未立案就產生如此后果，假設立案，后續影響將更顯著。不考慮增加工作量的情況下，是否立案對辦案民警仍然帶來沉重的心理負擔。

四、開展立案標準監督應注意的問題

開展立案監督工作的重要環節之一，就是檢察機關自身對立案標準有妥當的把握，才能更好地與偵查人員溝通。應重點關注以下方面：

（一）立案標準可以因案件類型不同而有差異

對于急迫性、人身危害性大的案件，建議降低證據標準。比如，在疑似有侵害發生的人員失蹤案件中，急迫性、人身危害性大的案件，可以考慮降低立案標準。對人身權利造成現實緊迫危險性的案件的立案標準應當低于經濟類犯罪案件。比如特殊人群疑似被侵害案件在無充分證據證明有犯罪事實發生的情況下，仍然可以立案。一名八九歲的兒童失蹤，家人遍尋不見，可能離家出走，也可能被侵害，但是對于自我保護能力非常弱的兒童，一旦出現被拐賣、綁架、傷害等侵害，人身危險性極大，無論是否被侵害，在最短時間內查找到失蹤兒童是最關鍵的，而不對這種情況進行立案，既不能調動刑事案件偵查的專門警力開展偵查，亦采取調取失蹤前行蹤范圍內的監控錄像、對可疑人員進行調查取證、扣押涉案車輛等偵查措施，無法查明事實真相。

但是對于經濟類案件，一是缺乏類似于暴力性案件那種對被害人身安全構成重大危險的緊迫性；二是從取證及時性角度而言，經濟類案件證據多數為賬目、交易單據、合同等書證，且多為時過境遷的事件，調取證據的時間要求不高；三是經濟類案件很多涉及經濟糾紛與刑事犯罪的區分，如不嚴格立案標準，極易將經濟糾紛的民商事案件納入刑事訴訟范疇，造成一方當事人借用公權力介入經濟糾紛之中；四是暴力性犯罪的犯罪嫌疑人本身人身危險性大，如不及時立案追捕到案，會產生新的社會危險性，而經濟犯罪案件的犯罪嫌疑人相對而言人身危險性較小，產生新的社會危險性的概率非常小。因此，對于不同類型的案件，不能教條機械地采取相同證據要求的立案標準。這也符合公法領域普遍使用的成比例原則。涉嫌侵犯的權利越急需被保護，立案所需要的證據標準也需要放松。

此外，應當將訴訟時效納入立法考慮因素，當內心確信在案證據達到相當程度時，應當謹慎對待相關案件。比如當事人到公安機關報案被盜，被盜品為現金或者無發票的物品，當事人因而無法提供被盜物的證明文件，現場發現的指紋、腳印、脫落細胞等痕跡亦無法比對出作案犯罪嫌疑人，在這種情況下，立案必然存在兩難——一是可能確實存在盜竊的事實，但是價值無法確定而無法確定是否達到立案標準，不立案的話將來抓獲犯罪嫌疑人且證明是犯罪嫌疑人所為，則有可能過訴訟時效；二是可能不存在盜竊事實，當事人故意報假案或者記憶出錯誤以為被盜、或者家中其他人拿走使用誤認為被盜物品等多種可能性。

（二）立案監督的啟動應當慎重處理

《北京市人民檢察院刑事立案監督實施細則》第8條規定：“對于因過失、民事糾紛引起并已經妥善處理或符合刑事和解相關規定并已履行完畢的輕微刑事案件，人民檢察院原則上不再啟動立案監督程序。對于未成年人、老年人、初犯、偶犯、在校生實施的輕微刑事案件，人民檢察院應當綜合分析立案監督的實際效果，慎重決定是否啟動立案監督程序?！睂τ趯嵺`中已經通過其他途徑妥善解決的案件，檢察機關不宜動輒啟動立案監督程序，造成已經恢復的秩序再起波瀾，既不利于社會穩定，又會浪費寶貴的司法資源。

在文中前述的交通肇事案件中，雖然該案是過失犯罪，但既未刑事和解，亦未解決民事問題，被害人家屬雖然沒有進行輿論炒作、上訪等引起較大社會影響，但一直進行正常的尋求司法救濟——申請立案監督，如不啟動立案監督程序通知公安機關立案偵查，肇事者逍遙法外，被害人及其家屬的權益無法得到保護，公平與正義無法得到維護。

（三）明確立案程序的價值，對立案標準容許一定裁量權，不易過于苛刻

文首所列案件說明了檢警雙方對于因果關系判斷方面存在的認識差異，最終檢方觀點主導了案件處理進程。但各方認識的差異是客觀存在。警方認為，根據北京市居民死亡醫學證明書、病歷記載及醫生證言進行判斷，因而被害人的死亡原因未能得出唯一結論，即無法排除被害人系急性心肌梗死致死還是閉合性顱腦損傷致死，在證明李某的交通肇事行為與被害人馬某某的死亡結果存在刑法上的必然因果關系方面，證據不充分，不宜認定有犯罪事實發生，不應當啟動立案監督程序。檢方認為，死亡原因、因果關系的問題，雖然存在一定的不確定性，應當是立案后的偵查過程中需要解決的問題?！罢J為有犯罪事實發生”應當是犯罪事實“可能”發生，而不是現有的證據達到“犯罪事實清楚，證據確實充分”的標準。事實上，本案在立案后對死亡原因和因果關系進行了補充偵查，公安機關委托司法鑒定所鑒定“被鑒定人馬某某的死亡與2010年11月6日交通事故的因果關系”，該所于2013年4月8日作出鑒定意見為“被鑒定人馬某某的死亡于2010年11月6日交通事故之間存在一定的因果關系”。

綜上所述，刑事立案主要的功能就對刑事偵查程序的控制，保障公民權利，但過于嚴苛的立案程序對于刑事訴訟的另一重要任務懲罰犯罪打擊犯罪卻起到抑制作用，不利于刑事訴訟整體功能的實現。十八屆四中全會提出“以審判為中心”，庭審是查明案件事實真相的唯一場所，那么，要求在庭審之前的立案、起訴環節就將定罪量刑問題妥善解決顯然違背司法規律。因此，我們需要認識到實踐中立案以及立案監督工作確實面臨種種現實困境，妥善把握立案監督啟動的條件，加強對公安機關刑事立案活動監督，切實保障訴訟參與人合法權益。

注釋：

［1］參見元明、李薇薇：《刑事立案監督實務問題調查分析》，載《人民檢察》2014年第12期。

［2］參見葉青主編：《刑事訴訟法學》，上海人民出版社北京大學出版社2010年版，第321頁。

［3］參見孫謙主編：《〈人民檢察院刑事訴訟規則（試行）〉理解與適用》，中國檢察出版社2012年版，第144頁。

［4］鞏富文：《刑事立案監督制度的改革與完善》，載《人民檢察》2010年第22期。

［5］參見徐靜村：《刑事訴訟法學》，中國政法大學出版社1999年版，第267頁。

［6］趙志建：《對刑事立案問題的探討》，載《法學雜志》2002年第5期。

［7］參見呂萍：《刑事立案程序的獨立性質疑》，載《法學研究》2002年第3期。

［8］參見侯曉焱：《論我國搜查證明標準的完善》，載《國家檢察官學院學報》2006年第1期。

［9］參見姚石京、于寶華：《刑事立案制度的“是”與“非”》，載《華東政法大學學報》2008年第5期。

［10］［美］E·博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第400頁。

［11］宋英輝：《刑事訴訟原理導讀》，法律出版社2003年版，第125頁。

［12］最高人民檢察字2000年1月13日頒發的《人民檢察院立案監督工作問題解答》（［2000］高檢捕發第1號）第10問。

*北京市人民檢察院第一分院審查逮捕部副主任，檢察官［100040］

**北京市人民檢察院第一分院檢察管理監督部副主任，檢察官，法學博士［100040］