北京對口幫扶河北貧困地區發展機制創新研究

張強，陳喜文

（首都經濟貿易大學 城市經濟與公共管理學院，北京 100743）

北京對口幫扶河北貧困地區發展機制創新研究

張強，陳喜文

（首都經濟貿易大學 城市經濟與公共管理學院，北京 100743）

對口幫扶是扶貧工作的一種特殊形式。京津兩市對口幫扶河北貧困地區是京津冀協同發展的應有之意和重要工作。對口幫扶表現為對解決河北地區貧困問題的加速作用。北京對口幫扶張家口、承德貧困地區，應從區域特點出發，力求創新工作機制，促進淡季旅游休閑產業發展，積極探索跨行政區進行生態補償的協同機制。

扶貧；對口幫扶；京津冀；淡季旅游

一、對口幫扶在京津冀協同發展中的意義和作用

對口幫扶是扶貧工作的一種特殊形式，是我國扶貧政策的一個重要組成部分，是具有中國特色的社會扶貧方式，是開展扶貧協作、縮小區域經濟差距、促進區域協調發展的一項具體政策措施。

與扶貧的其他形式相比，對口幫扶屬于跨行政區的協作，采取雙方結對的形式，實行“點對點”的幫助扶持，幫扶方和被幫扶方較為固定，供給與需求較為明確，相對來說扶貧行為和效果可能更具直接性、針對性和時效性。實現對口幫扶較快見效的條件，是在雙方取得共識的基礎上，從被幫扶方的需求與愿望、幫扶方的能力與利益出發，采取富有針對性的幫扶措施。《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》提出“做好沿海發達地區對口幫扶西部貧困地區的東西扶貧協作工作”，“對口幫扶雙方的政府要積極倡導和組織學校結對幫扶工作；鼓勵和引導各種層次、不同形式的民間交流與合作。特別是要注意在互利互惠的基礎上，推進企業間的相互合作和共同發展”。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》指出，“東西部扶貧協作雙方要制定規劃，在資金支持、產業發展、干部交流、人員培訓以及勞動力轉移就業等方面積極配合，發揮貧困地區自然資源和勞動力資源優勢，做好對口幫扶工作”，“繼續完善對口幫扶的制度和措施。各省（自治區、直轄市）要根據實際情況，在當地組織開展區域性結對幫扶工作”。

京津冀協同發展綱要把縮小區域發展多方面的差距作為主要任務。京津兩個發達城市對口幫扶河北貧困地區（以下簡稱為“對口幫扶”）是京津冀協同發展的應有之意和重要工作。京津與冀之間區域經濟社會發展的協調狀態存在著顯著的差距，表現為大城市地區與農村地區之間、各個城市地區之間、各個大行政區的農村地區之間存在的差距。就地域來看，上述多方面的差距突出地表現為河北省農村地區相對落后，特別是長期存在農村貧困地區，使省域內的大城市與中小城市、城市與鄉村之間形成很大反差；另一方面，河北省與京津兩大核心城市之間也存在著更大的反差，存在著“斷崖”式差距。這成為長期制約京津冀地區協調發展的主要障礙。在現有的經濟格局下，河北省依靠自身的調整和努力，能夠在一定程度上達到省域內各地市之間的協調發展，但是難以達到與京津之間協調發展的要求。必須在一定程度上借助于京津對冀的“外力”，實施對口支援，才能夠達到這個預期，盡快實現脫貧目標。因此，京津兩個發達的超大城市如何幫助、帶動河北省（尤其是其廣大農村地區）加快發展和建設，盡早縮小冀與京津之間的經濟社會發展差距和公共服務差距，是兩個核心城市在這一時期的重要的歷史使命。可以說，京津對于冀的支持力度在很大程度上決定著實現京津冀協同發展目標的進程。通過對口幫扶，加快環北京貧困帶農村脫貧，是推動京津冀區域協同發展、解決北京城市問題的一個主攻方向。在某種意義上，它是與交通、環境、產業同等重要的大事。

在京津冀協同發展中，對口幫扶的作用首先表現為京津兩市對解決河北省貧困問題的加速作用。同時，對口幫扶作用也不是單向的，不僅是幫扶方對被幫扶方的單方面的作用，實際上也會發生反作用。這些作用與反作用表現在：

1．經濟作用：通過對口幫扶，加快改善河北貧困地區的生產生活條件，為分擔核心城市的部分功能、疏解部分產業、整體改善發展環境、形成京津冀地區新增長點、同時減輕核心城市的負擔與壓力創造有利條件。

2．社會作用：通過對口幫扶，加快解決河北農村的貧困問題，有利于穩定河北農村地區的人口，逐步緩解及至扭轉欠發達地區人口大量向中心城市的流動，為解決“城市病”、保持社會安全穩定、促進城市發展方式轉變、改善城市發展質量創造有利條件。

3．生態作用：河北省北部的張家口、承德等市是首都生態圈的重要組成部分，也是重要的鮮活農產品生產供應基地。通過對口幫扶，在農民致富的基礎上，加快促進河北生態功能區的作用長期穩定和不斷強化，為保障核心城市的資源環境走向優化創造有利條件。

4．政治作用：京津冀地區與長三角、珠三角地區的不同在于它是以首都為核心的大城市地區。保障國家首都的安全穩定，維護國家首都的國際形象，保持首都城市的可持續發展，是這一地區的頭等重要的任務。實現安全穩定的基本條件之一，是在眼前利益與長遠利益、政治利益與經濟利益、國家利益與地方利益之間尋求平衡，促進這一地區經濟社會協調發展和人民生活均衡富裕。幫扶河北貧困地區發展，加快首都城市周邊地區農村脫貧步伐，對于首都安全穩定具有重大意義。

二、對口幫扶的對象與范圍

本文從承擔非首都功能疏解與產業轉移的角度，將河北省劃分為三類地區，即“非首都功能產業轉移承接區”（簡稱“承接區”）、“京津冀生態涵養區”（簡稱“生態區”）、“非承接的自我發展區”（簡稱“非承接區”）。承接區主要是保定、滄州、唐山等市，已確定一些非首都功能的產業向這類地區轉移，目前雖然這些地區的公共服務和設施建設尚達不到承接水平，但具有快速提升的條件；生態區主要是張家口、承德兩市，經濟實力和水平相對較低，發展產業受到多方面限制，依靠自身實力提升公共服務水平存在較大困難，需要更多地獲得長期穩定和不斷增長的財政轉移支付來解決；非承接區包括石家莊、邢臺、邯鄲、衡水等市，目前在承接非首都核心功能轉移方面尚無相應的設計，屬于自我發展區域。這些地市對于京津冀協同發展來講，扮演著十分重要的角色，尤其在帶動地方經濟發展、緩解農村人口向京津流動方面具有重要的作用。

河北省農村貧困地區的經濟發展問題，突出表現為縣域經濟發展不平衡。貧困地區包括沿燕山-太行山一線連片地區的39個國家級貧困縣和另23個省級貧困縣。連片貧困是河北省貧困的主要特點。連片區域主要集中在燕山、太行山沿線一帶山區。

從縣域經濟發展水平分析，河北省現有的國家級貧困縣中，北部生態涵養區有15個縣，包括張家口市的康保縣（116）①、張北縣（92）、陽原縣（97）、赤城縣（71）、沽源縣（105）、懷安縣（63）、崇禮縣（44）、尚義縣（110）、蔚縣（106）、萬全縣（61），承德市的平泉縣（49）、灤平縣（22）、隆化縣（78）、豐寧縣（87）、圍場縣（108）；南部和東部有7個縣，包括秦皇島的青龍縣（100），保定市的阜平縣（126）、淶源縣（65）、順平縣（121）、唐縣（132），滄州市的海興縣（119）、鹽山縣（69）、南皮縣（94）；西南部地區有16個縣，包括石家莊的平山縣（23）、行唐縣（70）、贊皇縣（41）、靈壽縣（66），衡水的武強縣（88）、武邑縣（89）、饒陽縣（107）、阜城縣（115），邢臺的臨城縣（52）、廣宗縣（130）、巨鹿縣（129）、新河縣（124）、平鄉縣（128）、威縣（135），邯鄲市的魏縣（127）、大名縣（125）。人均地區生產總值排名在70位之后的有29個縣，占全部貧困縣的74．4%；排名100名以后的有18個縣，占46．2%（見表1）。因而也多為農村居民人均純收入排名靠后的縣市。

從空間分布分析，環北京貧困帶問題突出。張家口、承德、保定等市環北京的各貧困縣，包括承德市的承德縣、平泉縣、隆化縣、豐寧滿族自治縣和圍場滿族自治縣5個縣，張家口市的宣化縣、張北縣、康保縣、沽源縣、尚義縣、蔚縣、陽原縣、懷安縣、崇禮縣、赤城縣和萬全縣11個縣，以及保定市的淶水縣、阜平縣、唐縣、淶源縣、望都縣、易縣、曲陽縣和順平縣8個縣。區域國土面積7．69萬平方公里，2013年年末總人口約893萬人，其中農村人口約780萬人，貧困人口比例約占38%。區域內分為壩上高原、燕山山地、間山盆地和太行山地四個地貌單元，高原、山地、丘陵、盆地和平原五個地類型。該區域作為燕山-太行山連片特困地區片區扶貧開發范圍，具有貧困程度深，返貧問題大；災害發生頻率高，綜合抗災能力弱；生態環境脆弱，保護治理任務重；地理位置特殊，經濟社會發展受限等特征。

表1 河北省39個貧困縣分區域基本狀況各項指標對比

（續）表1河北省39個貧困縣分區域基本狀況各項指標對比

三、對口幫扶可參考的經驗

（一）北京市對口支援的基本情況

為加強對口支援工作的統籌領導，北京市于2010年組建了對口支援和經濟合作工作領導小組，下設市支援合作辦、新疆和田指揮部、西藏拉薩指揮部和青海玉樹指揮部三個前方指揮機構。“十二五”時期突出抓好教育、醫療衛生等援助重點任務，累計投入資金136．4億元，完成援助項目1 771項，對受援地區165．7萬人實現脫貧發揮了積極促進作用。2016年6月7日，北京市政府常務會議審議通過《關于在東西部扶貧協作和對口支援中扎實推進扶貧幫扶工作助力受援地區打贏脫貧攻堅戰的意見》，確定“十三五”期間通過精準扶貧、精準脫貧，幫扶當地全面進入小康。其中包括：內蒙古烏蘭察布和赤峰（屬于東西部扶貧協作任務地區）、西藏拉薩部分地區和昌都地區、新疆和田部分地區及生產建設兵團第十四師、青海玉樹州、湖北三峽庫區巴東縣、河南和湖北兩省南水北調中線工程水源區（屬于對口支援和協作任務地區）、河北省張承生態水源涵養功能區10縣（屬于對口幫扶任務地區）。

（二）北京市生態涵養發展區的“生態富民”經驗

針對北京市對口幫扶對象為張家口和承德兩市的地區特點，我們認為，北京市在最近十余年已經取得的“生態富民”的經驗，有可能跨地區地應用于對以生態功能為主的農村地區的幫扶工作。北京市人民政府于2004年8月17日發布的關于建立山區生態林補償機制的通知，提出了對山區生態林建設和管理實行“養山就業、規范補償、以工代補、建管結合”的方針，通過建立生態林補償機制，實現山區農民由“靠山吃山”向“養山就業”轉變。當時制定的補償政策，是對生態林養護人員每月予以400元補助。按照該項政策，山區農村有4萬多農民上崗務林，促進了造林綠化由造林為主向造管并重轉變，探索出了生態效益補償的新機制。這是推動山區生態建設、經濟發展與社會進步，解決山區農民問題的一個重大突破，政策創新的意義和實施效果十分顯著，受到山區干部群眾的普遍歡迎。2008年成功舉辦北京奧運會以后，全市通過劃定范圍，分別實施國家重點公益林管護、中幼撫育、山區集體生態公益林補償和生態效益促進發展機制等管護政策。此類政策的主要意義在于，開辟了“養山富民”或“不開發富民”的途徑，消除了生態涵養發展區的無收入人口，使生態涵養及其職業勞動者的收入開始納入政府支持的范圍。

我們在北京市門頭溝區所做專題調研表明，自2004年北京市實施生態補償機制以來，該區有近10．5萬公頃集體林地納入生態林補償范圍，涉及9個鎮、171個村。為維護這些生態林養護而建立的生態林管護員隊伍當年有5 662人。向生態林管護員發放生態林補償金，2004年為每人每月400元（2009年補償金標準提高到每人每月440元）。全區每年兌現生態林補償金2 989．5萬元。雁翅鎮張家村一個四口之家從林業得到的年收入包括：林權改革收入為每年300元；家里一人從事看山護林工作每月收入440元；全家一年養山護林及林權收入共計為300+440×12=5 580元。這項政策還缺乏增長機制，使從事這項工作的農民對未來收入預期不確定。2004年全市確定的補償標準養護收入為4 800元/年，相當于當時全市農村居民家庭人均純收入（7 172元）的67%，大致相當于當時山區農民的一般收入水平；2009年雖然增加到440元/月，但是全年補償收入（5 280元）只相當于全市農村居民家庭人均純收入的40%，已經低于山區農民的收入水平，依靠生態林養護工作的收入已經下降到平均收入水平以下。因此，出現過年輕人不愿意干、干的人不年輕、多由年紀大的或婦女作為一種兼業性勞動的情況。目前，該項補償收入已增加到月均800元，雖然相對于農村居民人均可支配收入（2016年為22 310元）而言仍處于較低水平，但是形成增長機制和對于穩定生態涵養作用已顯成效。

北京市在生態涵養發展區實施“生態富民”的做法在行政轄區內是成功的。如何在跨行政區對生態涵養為主的農村地區幫扶中運用這類經驗，是北京市對口幫扶河北貧困地區需要實現創新的重要內容。對口幫扶工作應從這一區域特點出發，將支持、保障、穩定、發展生態功能放在首位，將促進張承兩市貧困地區在發揮生態功能中脫貧作為著力點，圍繞生態功能去考慮產業、就業、收入等多方面幫扶措施，重視并積極探索建立跨行政區生態補償機制的作用。

四、對口幫扶建議

北京市對口幫扶河北貧困地區是2016年開展的一項新的工作。按照新時期國家扶貧工作的精神，需要在汲取以往對口支援工作經驗的基礎上，從幫扶對象的需求出發，積極探索解決“雪中送炭”問題的有效途徑。

（一）創新幫扶機制

從對口幫扶的整個過程來分析，幫扶機制是由結對、籌資、落地、督導、協作等環節構成的。創新幫扶機制，重點是應在加強全域全程的統籌上做文章，做好區域統籌、城鄉統籌、項目統籌、工作統籌。

幫扶雙方結對機制。按照精準扶貧的要求，應形成扶貧瞄準機制，向精準扶貧轉變。一是建立對口機構，加強區域識別。建立兩地政府協調機構，成立對口幫扶管理組織。制定具體的幫扶計劃和方案，并履行監督實施的職責。二是遴選對口幫扶的部門主體和產業主體，實施對口幫扶。根據北京的發展和疏解需要，進行對口幫扶貧困地區的識別認定，制定分層次、分圈層、分功能區的對口幫扶方案，以接壤北京各貧困縣為起點，以北部生態保護區為重點，以功能產業轉移區為突破，順次推進對貧困地區的對口幫扶，形成生態、產業帶動式的幫扶主體選擇機制。三是以河北扶貧脫貧措施為基礎，設計對口幫扶河北貧困地區發展方案。從河北現有發展水平和措施出發，發揮雙方各自優勢，以產業扶貧、人力資源扶貧等為突破，突出造血式扶貧，形成河北自身的脫貧能力。四是按照國家對口幫扶的要求，加強部門協作，加強規劃協調，加強政策對接，建立工作平臺，選派優秀干部參加。

幫扶資金保障機制。根據國家要求和市財力情況，建立對口援助、幫扶資金及其穩定增長機制，確保對口支援河北貧困地區的資金足額及時到位。除了完成常規性的硬件建設任務以外，是否可考慮這些地區為首都地區生態環境建設做出的巨大貢獻和犧牲，按照京津冀協同發展對于生態建設先行的要求，添加部分幫扶資金用于建立跨地區生態涵養的長效機制。支持發展林下經濟產業，促進生態保護與扶貧開發的良性互動，在加強生態保護中發展，在發展中加強生態保護。

幫扶成效督導機制。一是確定到2020年的幫扶目標，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房；貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。二是以取得實效為目標，加強對幫扶工作的監督考核。加強幫扶統計與監測，建立扶貧開發信息系統，更加及時客觀反映貧困狀況、變化趨勢和扶貧開發工作成效。三是設立對口幫扶評價監測機構，對對口幫扶工作實施監督。每年會同組織部門對幫扶工作進展情況進行全面考核，考核結果作為干部提拔使用的重要依據。

區間交流協作機制。對口幫扶工作是由相對富裕的地區向相對貧困的地區實施單向的幫助支援。前者的“幫”或“施”與后者的“受”與“得”構成主動與被動的經濟關系。這類對口支援機制，在同一行政區劃的行政管理框架內，主要借助于行政關系可能更為有效。相對而言，跨行政區的區域間幫扶工作，缺少法定的和規定的相互聯系，特別是經濟利益關系。僅僅依賴上級的指示來維系很可能是限于臨時關系，難以持久。為了通過京津冀協同發展來保持北京市對于河北省貧困地區的長期關系，應鼓勵將一般性扶貧工作的單向的“幫-受”或“施-得”關系，發展成為雙向互助互利的關系，逐步走向地區之間融合發展的道路。為此，幫扶雙方應通過結對盡可能地尋求相互之間的利益結合點、發展交匯點、長期共榮點。北京市應主動尋找河北省貧困地區對于疏解功能、發展經濟、改善生態、拓展休閑等的“腹地效應”；河北省貧困地區應主動為北京市實現“腹地效應”創造條件、提供幫助，從而促成雙方互惠互益，形成長期合作的內在聯系和穩定局面。

（二）發展淡季旅游休閑產業

在幫扶產業發展時應特別重視“淡季休閑旅游”的發展。張承地區由其特殊地理位置和資源稟賦，使之旅游休閑產業具有重要的經濟地位。張家口市把旅游服務業作為經濟社會發展的第一主導產業，提出建設“國際休閑運動旅游城市和冬奧名城”的戰略目標，建設國際化、生態型、民族魂、富有特色，充滿激情的旅游目的地城市，努力建設與旅游休閑相關的葡萄（酒）品游大區、滑雪溫泉大區、草原風情大區、民俗精品大區和歷史文化大區。2015年全市擁有旅游景點39個，其中4A級景點12個；星級賓館48家，其中四星級賓館17家。2015年接待國內外游客3 848萬人次，旅游收入301．67億元。承德市憑借良好的生態、豐富的資源，已經成為京津唐重要的水源地和華北最綠的城市，被稱為“華北之肺”。該市確立了歷史文化名城、山水園林城市、國際旅游城市和連接京津冀遼蒙區域中心城市的發展定位，以獨有的區位優勢、資源優勢、生態優勢、文化優勢，努力打造國際休閑旅游基地、首都綠色有機農產品生產加工基地、京北清潔能源基地。2015年接待境內外游客3 349．6萬人次，實現旅游總收入338．2億元。

張承地區旅游業存在的突出問題是季節市場差異問題。傳統上的產業經營模式是一年只有三個月的經營期，夏季人多，冬季人少，其他月份多屬淡季，旅游休閑設施閑置，影響了整個產業的勞動生產率、土地產出率和設施利用率。通過京津冀協同發展和對口幫扶，是否有可能解決這個問題，促進張承地區的旅游休閑產業實現均衡發展，增強發展能力，帶動從業人員收入水平提高。應抓住籌辦2022年冬奧會的重要機遇，促進張承地區走向冰雪運動和冬季旅游發展新起點與黃金期，帶動區域休閑產業走向全季均衡化發展。這應成為對該地區進行產業幫扶的重點領域和創新思路之一。

應打破傳統的旅游淡旺分期觀念，重新審定旅游休閑產業發展規劃，改善產業發展環境和條件。以冬奧會為契機，帶動冰雪運動乃至淡季旅游休閑的整體發展，力求達到冬夏結合，淡旺并進，促進冬季和夏季兩個市場聯動，延長旅游休閑產業經營期，提高酒店、民宿等各類接待設施的游客居住率，提升旅游休閑產業的勞動生產率、土地產出率和設施利用率，提升從業收入水平和內涵式發展水平。

（三）探索跨地區生態涵養及補償的協同機制

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》有關政策保障中提出，要“建立生態補償機制，并重點向貧困地區傾斜。加大重點生態功能區生態補償力度”。在抓緊完成對口幫扶的政治任務的同時，應主動進行體制機制改革的創新，在建立大首都生態圈的“受益區”與“供給區”之間互補互利關系的長效機制方面進行積極探索。探索北京對口幫扶河北生態涵養功能為主的貧困地區過程中，增強“供給區”的生態功能，實現“受益區”的跨區域生態補償，在強化生態建設中實現“生態富民”。

應將幫扶的側重點放在支持生態涵養地區的發展方面。針對張家口、承德兩市與北京生態涵養區接壤、作為首都城市上風上水地區、對于生態環境有突出影響的特點，在對口幫扶中考慮進行跨區域生態補償改革的試驗，爭取建立跨區域生態補償試驗區，較為系統、全面、完整地探索北京市對張承地區的跨區域生態環境建設和生態富民協同發展的有效途徑與長效機制，形成可持續、可復制、可推廣的生態協同發展經驗體系。建議將此納入京津冀全面創新改革試驗區的內容，積極探索跨行政區生態補償的條件，在體制機制構建的基礎上，著力推動生態環境的協同治理，使這些地區在履行其主體功能的同時，能夠實現可持續的“保護式發展”“不開發的富裕”。

注釋：

①括弧內數字為2014年《河北經濟年鑒》中各縣人均地區生產總值排名，人均值是按當年地區生產總值與當年人口總量對比而成。

［1］中辦國辦印發進一步加強東西部扶貧協作工作指導意見調整東西部扶貧協作結對關系［N］．河北日報，2016-12-08（1）．

［2］北京13區結對幫扶河北16縣（區）［N］．北京晚報，2016-12-12（1）．

［3］張軍擴．“京津冀協同發展戰略”名家筆談［J］．經濟社會體制比較，2016（3）：1-30．

［4］李云燕．北京市生態涵養區生態補償機制的實施途徑與政策措施［J］．中央財經大學學報，2011（12）：75-80．

責任編輯：關華

Research on Innovation M echanism of Beijing Aid to Hebei Poverty-stricken Areas

Zhang Qiang,Chen Xiwen
（School of Urban Economics and Public Administration，Capital University of Economics and Business，Beijing 100743,China）

Counterpart support is a special form of poverty alleviation work and it is a policy measure and an important work to counterpart support to poverty-stricken areas in Hebei from Beijing and Tianjin．Counterpart support from Beijing to povertystricken areas in Zhangjiakou and Chengde should start off the regional characteristics，innovate the working mechanism，promote the development of the slack season tourism and explore the transregional ecological compensatory synergy mechanism．

poverty alleviation，counterpart support，Beijing-Tianjin-Hebei，slack season tourism

F127

A

1003-3890（2017）03-0017-05

2017-04-24

國家社會科學基金項目（14BJL061）；北京市社會科學界聯合會2016年度決策咨詢課題階段性成果

張強（1953-），男，北京人，首都經濟貿易大學教授，博士生導師，研究方向為大城市地區的城鄉關系；陳喜文（1970-），男，河北石家莊人，首都經濟貿易大學博士研究生，石家莊學院副教授，研究方向為區域經濟。