政策預期對京津冀協同項目推進的影響

劉東英，王亞男

（1．河北經貿大學 京津冀一體化發展協同創新中心，河北 石家莊 050061；2．河北經貿大學 商學院，河北 石家莊 050061）

政策預期對京津冀協同項目推進的影響

劉東英1，王亞男2

（1．河北經貿大學 京津冀一體化發展協同創新中心，河北 石家莊 050061；2．河北經貿大學 商學院，河北 石家莊 050061）

新發地高碑店農產品物流園項目從謀劃到一期投入運營，剛好經歷了京津冀協同戰略的出臺，政策的變化改變了項目相關主體的預期，同時對進一步政策的預期也更加迫切，但是具體政策的遲滯和不明朗給項目的進一步推進帶來了困擾。每一個京津冀協同項目的推進必然會對相關政策有較強依賴，政策供給將通過影響人們的預期產生比市場更大的資源配置作用。

政策預期；京津冀；協同

一、引言

目前，各方對“京津冀協同發展”的愿景可以概括為三個層次，第一是打破行政藩籬，實現主動式區域發展再平衡；第二是成為中國經濟在新常態背景下新的增長極；第三是建設具有示范作用和影響力的世界級都市群。三個層次的愿景是逐層遞進的，最根本也是最關鍵的是第一層次愿景的實現。

回顧歷史，對于實現京津冀一體化的期待從來都沒有停止過，先后有環渤海區域、京津冀都市圈、首都經濟圈、首都經濟圈一體化等提法，但是皆因相關政策難以兌現而收效甚微。學者們一致認為，之前之所以難以在協同發展方面有效突破，主要原因在于京津冀三地分屬三個不同的行政區域，區域內部協調的難度較大，高層次的合作磋商協調機制不夠完善，缺乏整體合作的理念和合力（孫久文等，2012）[1]，行政區域利益主體意識強，地方利益牽制多，條塊分割嚴重（楊偉，2012）[2]。目前，雖然習近平總書記強調，在京津冀協同發展過程中要打破“一畝三分地”的思維方式，但北京執行中央規劃的態度仍然不積極。北京和天津，既缺少民間經濟互補的動力，又缺少官方協調（劉維新，2014）[3]；京津冀不平等的經濟和政治地位、三地背后各自為戰的利益出發點、中央相關制度設計以及非政府力量發展遲緩的共同作用使得已經討論多年的京津冀協同發展困難較多（薄文廣等，2015）[4]。所以，張瑞萍（2015）[5]認為，京津冀一體化進程中政府與市場作用的順序應該是先政府后市場；劉錦堂（2015）[6]認為，政策協同是當前京津冀協同發展的關鍵。

2014年中央提出實現京津冀協同發展的重大國家戰略，2015年《京津冀協同發展規劃綱要》出臺，對三地進行了功能重新地位，描繪了未來15年三地的發展藍圖。與珠三角、長三角區域經濟發展路徑不同的是，京津冀協同發展更多依賴于頂層設計，是在多年未能協同成功的背景下，依靠中央高層的強力推動發軔的，盡管資源的流動以及重新組合毋庸置疑要依靠市場這只看不見的手來決定，但是各方的政策預期勢必會影響微觀決策主體對市場引導的判斷和回應。也就是說，在三地協同發展的前五年甚至十年，政策供給將通過影響人們的預期產生比市場更大的資源配置作用。

二、案例研究

（一）研究設計

本文認同張瑞萍、劉錦堂的觀點，我們認為兌現微觀經濟主體的政策預期并保持他們政策預期的穩定，對京津冀協同發展具體項目的推進至關重要。

京津冀協同發展已經上升為國家戰略，所以方向是明確的，力度也是空前的，京津冀三地政府都已經做出姿態要全力推進。但是目前已經出現了令人擔憂的情況：隨著非首都功能疏解步伐的加快，觸及北京既得利益的問題越來越多，北京政府的態度開始變得不明朗起來，表現為相關政策的難產，使涉及到的項目的相關主體無所適從。本文選擇了一個案例來觀察政策供給、政策預期與具體項目推進之間的作用傳導機制，可以看出政策出臺之前就會通過影響相關主體的預期進而影響主體決策行為，產生對資源流向的引導作用，所以，即使在政策大方向不變的情況下，單單是政策出臺的遲滯也會改變主體的政策預期，對項目的進展形成影響。

（二）案例

本文選擇的案例是“新發地高碑店農產品物流中心”項目，我們追蹤整理了有關該項目推進情況的報道，課題組于2016年8月份赴高碑店對該項目進行了實地考察，與相關人員進行了深入座談。期間，我們深刻感覺到，作為京津冀協同發展首個非首都功能疏解落地項目，在項目推進過程中，政策預期對企業決策起著非常重要的作用，特別是涉及到三地利益重新分配的問題時，政策的明確性和持續性更加重要。

1.功能定位。2010年4月7日，北京新發地與保定高碑店市人民政府簽訂了《北京新發地高碑店農產品物流園區項目協議書》，在此基礎上注冊成立了“河北新發地農副產品有限公司”，公司注冊資金20 000萬元。這個時間節點京津冀協同發展戰略還沒有提出，北京新發地與高碑店的合作完全是“自由戀愛”，項目協議簽訂之初，新發地高碑店的定位是“華北大菜籃子，南北大動脈”，規劃占地2 080畝，總投資50.94億元。

2013年5月，新發地高碑店開工建設，合作雙方對項目的預期良好，北京新發地方面將高碑店項目定位為自己的儲備庫，主要目的是保障北京市場的供應，特別是遇到極端天氣情況的條件下，有了新發地高碑店的保障，可以穩定供應北京15天的農副產品。高碑店方面則預期通過打造農產品流通大平臺，可以帶動地方經濟發展，預計項目在投入運營之后，年交易額可達300億元，直接帶動3萬個就業崗位，間接帶動8萬個就業崗位。

京津冀協同發展國家戰略于2014年提出，隨后《京津冀協同發展規劃綱要》于2015年出臺。在首都新的功能定位下，農批產業疏解出北京成為必然，河北省非常看重這次機遇，新發地高碑店農產品物流園項目也被賦予了新的使命，確立了“領航京津冀、搏動東南亞”的新發展思路，全力構建“立足河北、對接京津、中轉南北、分銷全國”的大流通格局。在一期規劃的基礎上，又規劃了項目的二期、三期，規劃占地8 000畝，三期工程全部建成之后，將成為亞洲規模最大、全球交易體量最大的農副產品交易中心。預計可達300億公斤的年交易量，1 500億元的年交易額。為當地直接創造10萬個就業崗位，間接創造20萬個就業崗位，并可疏解30萬的北京人口。實際運營之后，最少能夠保障15天的首都及環首都區域的農產品供應。

2.市場建設。2015年10月29日，新發地高碑店農副產品物流園項目一期建設完成，開始試運營。項目一期規劃有四區、五心、六市場。四區包括農副產品綜合交易區、農副產品加工配送交易區、華北現代冷鏈物流交易區、名特優展銷及商務配套服務區。五心包括農副產品電子交易中心、農副產品質量檢測中心、農副產品標準化推進中心、農副產品渠道管控中心、農副產品進出口貿易中心。六市場包括果蔬批發大市場、凍品批發大市場、糧油干貨批發大市場、肉蛋禽批發大市場、國際農產品批發大市場，名特優展銷大市場。一期項目建設歷時兩年，期間項目建設主體以法國翰吉斯市場的設計為模板，再依據現代化的規劃標準以及國際化的設計理念進行建設。多次與商戶討論具體交易空間的設計，打造了一個被業內譽為“五星級市場”的經典。

新發地高碑店二、三期市場建設規劃有了京津冀協同發展戰略的指引，將圍繞創新驅動和產城融合發展，縱向延伸產業鏈，對接天津自貿區以及“一帶一路”，通力合作共建食品加工產業園、國際食品保稅物流園、農產品電商孵化基地、食品博物館、中國飲食健康研究院和“舌尖上的中國”體驗中心等項目，發展食品加工和文化創意產業，從而促進一、二、三產深度融合發展，把高碑店建設成為具有國際影響力、中國最大的全業態全產業鏈千億級國際食品產業創新示范區。未來，隨著這些項目的展開，新發地高碑店或將“青出于藍而勝于藍”。

3.招商。高碑店新發地一期項目投入運營伊始，簽約商戶8 000余家，其中80%來自北京。另外，來自東北三省、內蒙古、山西、河北等地的5 000多家采購商，以及北京物美、永輝等50多家大型連鎖超市已駐場采購，日均進出車輛3 200輛次，日均交易量1.5萬噸（其中河北占比32.12%）。

新發地高碑店建設規格高，在吸引商戶方面具有明顯的區位優勢和成本優勢，在物流、金融等方面也能提供更高水平的服務。項目醞釀之初，新發地高碑店主要是對接北京新發地，北京新發地市場承擔了北京80%以上的農副產品供應，但是總交易量中只有40%左右是供應北京的，60%左右則是中轉交易。高碑店新發地主要是瞄準了這不需要進京的60%的批發業態，準備承接過來，構建大中轉、大物流、大倉儲、大集散的經營格局。

在京津冀協同戰略出臺以后，新發地高碑店在招商思路上打破了與北京新發地“一對一”對接的定式，開始瞄準北京錦繡大地、西南郊等八大市場轉移，確定了“立足河北基礎招商，圍繞北京全面招商，面向全國重點招商，走向世界高端招商”的原則。

高碑店新發地與北京新發地相比優勢明顯，如高規格的建設水準、優惠的經營政策等。盡管如此，高碑店新發地在招商過程中仍然困難重重。阻撓之一便是來自北京新發地的干擾，在高碑店新發地開業的前夕，北京新發地警告商戶如若到高碑店經營便撤銷場內攤位檔口。雖然只是口頭警告沒有采取實際行動，但也在一定程度上打擊了商戶到高碑店經營的積極性。事實上，北京新發地自身也要升級改造，計劃從早先的五六千商戶縮減為一兩千的精兵強將，在北京新發地進行瘦身的過程中，商戶想要入駐高碑店新發地兩邊經營卻不能得償所愿，商戶進退維谷，前景堪憂。

北京新發地的態度給高碑店新發地招商帶來一定的困擾，同時，商戶自身也會考慮自己的利益。農產品采購一般是以熟悉的商家網絡為依托，以品種齊全為目的，如果關系網中只有一部分商戶進駐高碑店，還有一部分留在北京新發地，那么采購商依然是兩地跑。只有關系網中的所有商戶都落地高碑店，才能更好的發揮其優勢，但是現實情況是，北京依然有很多商戶不愿來高碑店。高碑店新發地需要時間證明自己并獲得商戶的認同，這是一個市場積累的過程。商戶在享受到集聚效應帶來的好處之后，不會輕易走出來，除非紅頭文件明確規定，限期撤離，但是北京并沒有相關政策出臺。

目前，京津冀協同發展大規劃已經提出，河北也已經作出了明確的規劃，作了充分的準備來承接北京新發地農副產品中的批發業態，保障首都人民的農副產品供應，疏解非首都核心功能，但是北京沒有做出明確的規劃，沒有明確的舉措和時間節點，北京政府在制定政策時，完全站在自己的角度，既想享受到疏解的好處，又不愿放手眼前利益。這在一定程度上造成了北京新發地的商戶一直處于猶豫狀態。另外，投資商也在觀望，不知道新發地高碑店的未來前景如何，在投與不投之間猶豫不決。

三、討論與啟示

新發地高碑店農產品物流中心項目是《京津冀協同發展規劃綱要》出臺后，首個非首都功能疏解落地項目。從上面的案例描述可以看到，本項目在進行市場功能定位、市場建設和招商過程中，其相關利益主體因為對政策預期的變化，在不斷調整自己的行為，從而對整個項目發展的方向、進度等都產生了影響。

在本項目中，相關利益主體包括北京新發地農產品批發市場、河北新發地高碑店農產品物流園、河北省高碑店市政府、北京市政府、北京新發地市場商戶及其他商戶。在沒有直接相關的政策預期情況下，各方行動更多地依賴市場的資源配置作用。但是京津冀協同發展戰略的提出，使各方有了明確的政策預期，一方面對總的政策方向預期相同，另一方面對具體政策出臺的時間、政策明晰度和強制度預期不同，這種不同的預期給項目的推進帶來了影響。第一個層面是高碑店市政府和北京市政府，從對一方經濟的帶動到產城融合示范區，高碑店市政府通過增加項目的用地供給，規劃項目的發展藍圖，對該項目寄予了更高的期望；但北京市政府對此的反應并不積極，雖然疏解非首都功能是北京市政府必須要推進的，但是因為農產品供應在保障北京市民生活問題上具有特殊性，所以疏解時間表和相關的政策都遲遲未出臺。第二個層面是北京新發地農產品市場和河北新發地高碑店物流園，這兩個主體的政策預期更存在分歧，新發地高碑店希望盡快出臺北京農批市場商戶外遷的強制性政策，從而使農產品物流園快速形成集聚效應，走上良性循環軌道，而北京新發地則不希望商戶們遷出，為此甚至采取了一些強制手段，他們自身則在盡力強調保供應的重要性，希望以此影響政府做出體現自己訴求的決策。雙方政策預期的分歧直接影響到了商戶的選擇，很多商戶表現出了觀望的態度，進而影響到該項目預期目標的實現。就這個項目而言，政策供給、政策預期與項目推進之間的傳導機制如圖1所示。

圖1 政策供給、政策預期與項目推進之間的傳導機制

圖1描繪了新發地高碑店農產品物流園項目政策供給、政策預期與項目推進之間的傳導機制，可以很清楚地看到一個問題，那就是作為具體政策供給主體的北京市政府在此項目的推進過程中，成為影響各方政策預期的關鍵點。事實上，由于京津冀三地在經濟政治地位上并不平等，所以在三地的協同發展過程中，北京的態度和政策的力度至為重要。在京冀關系中，河北已經做好了承接北京產業轉移的準備，但是如果北京在涉及自身經濟利益的疏解項目中態度曖昧，政策遲滯，那么河北省政府的許多先期工作將懸在半空，而具體的微觀經濟主體的政策預期逐漸發生分化，決策行為變得難以調和，很可能導致協同發展的大局擱置不前。

［1］孫久文，丁鴻君．京津冀區域經濟一體化進程研究［J］．經濟與管理研究，2012（7）：52-58．

［2］楊偉．環渤海區域經濟一體化中政府間合作的策略研究［D］．大連：東北財經大學，2012．

［3］劉維新．如何才能真正實現京津冀一體化［J］．城市，2014（7）：3-4．

［4］薄文廣，陳飛．京津冀協同發展：挑戰與困境［J］．南開學報（哲學社會科學版），2015（1）：110-118．

［5］張瑞萍．先政府，后市場——京津冀一體化進程中政府與市場作用的順序［J］．河北法學，2015，33（4）：12-19．

［6］劉錦堂．政策協同是當前京津冀協同發展的關鍵［C］//中國社會科學研究論叢．武漢：武漢大學出版社，2015：78-80．

責任編輯：高鐘庭

Influence of Policy Expectation to the Beijing-Tianjin-Hebei Synergy Project Boost

Liu Dongying1，Wang Yanan2
（1．Collaborative Innovation Center for Beijing-Tianjin-Hebei Integrated Development，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China；2.Business School，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China）

Xinfadi Gaobeidian agricultural products logistics park project，from planning to the first phase of operation，just experienced the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative strategy．The change of policy changed the expectation of project related subject，project construction specification and size have become higher，expectation of further policy is also more urgent at the same time，but the policy lag and uncertainty brought trouble to further advance of the project．Each of the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative project propulsion will inevitably have stronger dependence on relevant policy．Policy supply will play a role of resource allocation more than market by influencing people's expectation．

policy expectation，Beijing-Tianjin-Hebei，synergy

F259．27

A

1003-3890（2017）03-0022-04

2016-03-05

河北省軟科學重點項目（164576257D）；國家社科基金項目（16BJY123）

劉東英（1971-），女，河北遷西人，河北經貿大學京津冀一體化發展協同創新中心教授，博士，研究方向為商品流通與市場組織。