城市治理中的政府角色問題研究

【摘要】近年來，在全球化、市場化、民主化的推動下，城市化進程不斷加快，城市規模不斷擴張，城市競爭日趨激烈，公民參與需求不斷增長，政府公共服務范圍不斷擴大，政府角色定位日益精細，這使得城市治理受到廣泛的重視。我國城市治理中政府權力下放還沒有到位，依然受到全能思想的支配，錯位與越位并存，還沒有形成一個政府與社會互動機制。針對當前我國城市治理中存在的問題，本文主要分析城市治理中的背景趨勢以及當今時代背景下對我國城市政府的要求，探究一條適合中國特色的政府角色之路。

【關鍵詞】城市治理；政府體制；政府角色；政府職能

一、城市治理的內涵與趨勢

1.城市治理的內涵。對治理一詞有不同的定義，世界銀行認為，治理是“一個國家的權威得以運用的傳統和制度”。“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。本文認為治理是一個動態的過程，是各利益主體為達到目標而進行沖突、協商、達成共識的一種持續的狀態。它并不是靜態固定的，而是動態、流動、靈活的一種過程，在這個過程中既包括公共部門（政府），也包括市場、非政府組織、私人部門等主體，各主體之間共同管理社會事務。

2.從集權化、科層制管理轉向分權化、多層次治理。“中國城市管理體制經歷了三個階段（即官僚政府、企業化政府和服務型政府）相對應，中國城市治理模式也經歷了三個階段（城市管制模式、城市經營模式與城市治理模式）”。城市管理體制決定城市治理模式，政府角色決定政府職能，在過去的城市治理中，受全能政府思想影響，政府采用集權化、科層制的管理體制，政府無所不管，無所不干，集權力于一身，以官僚機構為依托，以命令-服從為管理方式，采用由上到下的垂直管理模式，極大限制了城市治理的彈性以及各層級之間的流動，阻礙了各主體參與城市治理的渠道，加劇了社會矛盾。

二、當前背景下城市政府角色定位不清

城市治理包括政府、市場、社會三大治理主體，在傳統的政府管理模式上，政府是全能的無限政府，壓縮了市場與社會在治理中的空間，導致政府缺位越位并存，職能定位不清，推卸責任，市場與社會治理嚴重不足。

1.全能政府、無限責任。有一種管理叫從搖籃到墳墓，體現了政府對無所不包、無事不管，涉及經濟、政治、社會各個方面的問題，具體包括權力、資源、話語等方面，放到城市治理中就是一個中心、單方面管理、集權型的城市政府，涉及城市治理的所有問題全部都是政府事務，這容易造成機構臃腫，該管的沒管好，不該管的亂管，相互推諉，推卸責任，職能越位錯位，效率低下，滿足不了居民日益增長的公共服務需求，與當今多元化、協商性、合作型的治理方式相違背。

2.主導職能定位不清。城市政府的主要職能是公共服務，應該把滿足公民日益增長的公共服務需求作為出發點，為人民服務，培育公共責任與公共意識。政府在城市治理中主要有經濟利益、公共利益、政治利益，有些官員片面追求經濟利益和政治利益，而忽略了公共利益，使政府與各主體利益交織在一起，相互沖突，矛盾加劇，降低了政府的形象以及政府的公信力，出現了許多公共安全問題，降低了公民對政府的信任感。

3.公共責任缺失。韋爾曾把“公共責任機制的目標分為三大類：保護政府自身的利益、保護受公益機構影響的個人和團體的利益、保護公益機構的利益”。在城市治理中，城市政府大多以自身的利益為主，舉例說明，如城中村改造，在城中村改造的過程中，政府可以獲得一定的財政收入，將土地升值的部分轉化為自身的收入，在整個改造過程中政府拿走了改造收入的很大一部分收入，這樣就降低了村民的收入，不利于城中村村民社會保障體系的建設。另外在改造的過程中還摻雜著部分官員的政治利益，與城市發展的本質要求相違背。

三、城市治理中的政府角色塑造

公共服務的提供者：政府的主導職能是公共服務職能，城市政府應該加大在城市治理中的公共服務力度，通過向市場和社會分權，積極培育社會組織主體提供公共產品的力量，全方位、多層次的擴大公共服務的深度與廣度。

城市治理中的監管者：近年來食品安全、醫療衛生安全問題牽動著億萬國人的心，頻繁出現各類安全事故問題一次次的損害著政府在公眾中的形象，作為城市治理中的政府應該加強市場監管，降低交易費用，提高資源配置效率，完善市場中的法律法規，加強依法行政和制度化建設，積極引導企業與各社會組織承擔社會責任，提高各主體的公共意識責任意識。

四、結語

在全球化、市場化、民主化的浪潮下，多中心治理、多元參與、社會互動、政府職能轉變、權力下放已經成為城市政府治理的主要趨勢，城市政府應該從舊的傳統的管理模式中解放出來，促進新公共管理理論向新公共服務理論轉變，正確定位政府在城市治理中的角色，轉變政府職能，優化組織機構，權力下放，為培育成熟穩定的多元化城市治理主體而努力。

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作者簡介：趙帥，男，天津師范大學政治與行政學院碩士研究生。