統一公共資源交易平臺建設方案

彭煒玉

【摘要】隨著國企改革的推進、國有產權交易的活躍，國有資產流失的可能性也隨之提高，中央提出將國有產權交易等分散的專業交易市場整合為統一的公共資源交易平臺的頂層設計方案，各地也紛紛著手建立各自的資源交易平臺。平臺日后定位應是企業制，是市場主體，可以充分運用公司治理規則，自負盈虧，自由競爭，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用。同時監管部門采取整合資源、統一規則等措施，加強監管，將平臺建設成為透明、公平、公正的交易市場，以有效防止資產流失。

【關鍵詞】產權交易；法人

隨著國企改革的日益深化，國有產權保護成為改革中需要直面的問題。國務院一系列文件隨之出臺，各地政府積極響應號召，紛紛出臺相關措施，保證在國有企業改革的浪潮中國有資產可以安全、穩定。11月28號，國務院關于《依法完善產權保護制度依法保護產權》出臺，第一次從中央層面制定制度以保護產權，這是一種國家鼓勵產權交易的信號，從而盤活中國多元化的產權交易市場。國務院2015年出臺《整合建立統一公共資源交易平臺工作方案》，近期發改委等部門也出臺了《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（國家發改委等2016年第39號令）。國務院36號令提出“整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等分散設立的專業交易市場，建立統一的公共資源交易平臺。”建立公共資源交易平臺是為了整合各地各級的產權交易市場，建立一個統一透明完善的資源交易平臺，便利市場主體，節約社會資源，同時也可以防止資產的流失。圍繞公共資源交易平臺的建設有幾個問題值得探討。

一、公共資源交易平臺的定性

我國眾多的公共資源交易市場主要有兩種定性，一類是由政府批準設立、由政府部門直接領導、監管的公益事業性法人；另一類是由國有資產監督管理機構出資設立監管的以營利為目的的企業法人。各地政府相關部門也在探討如何建立產權交易市場，如何定位產權交易市場？上海市產權管理辦公室主任王杰表示：“產權交易市場的功能定位要與籌備中的公共資源交易平臺相銜接?！惫操Y源交易平臺的定性的不同對平臺的運行、監管等問題都會產生影響。因此準確確定資源交易平臺的性質是關鍵。

1.公益性質的事業單位法人

有些學者贊同將公共資源交易平臺定位為一個非盈利的公共服務機構，“交易平臺是為市場服務的公共性、公益性的服務機構”。國家發改委、財政部36號令也指出公共資源交易平臺“應當立足于公共服務職能定位?！薄肮操Y源交易平臺服務機構提供公共服務確需收費的，不得以營利為目的。”實踐中較多地方的公共資源交易平臺是由政府出資設立，承擔相關政府職能，為市場主體提供交易服務的機構。將公共資源交易平臺定性成為公益性質的事業單位后，則其是由政府出資設立，由政府對其進行監管，對其虧損承擔兜底責任，交易平臺處于行政體制之下，人員屬于事業編，平臺整體的運作模式行政化，平臺缺乏活力。

2.營利性質的企業法人

將公共資源交易平臺定位為企業法人是很多地方實踐過程中采用的模式。如重慶聯交所是自負盈虧以營利為目的的企業法人。山東也提出“企業化運營是交易平臺最佳選擇方式，產權交易市場采取集團化的發展模式?！碑a權交易所若改制為了企業，則其成為市場的主體，需要自己經營，自擔風險、自負盈虧；同時脫離了行政體制，不再是政府的下設部門，政府對其管束減少；內部人員也是屬于企業制下的職工，非事業單位工作人員。

筆者認為企業制的公共資源交易平臺較事業單位制的資源交易平臺有著明顯的優勢。首先若將產權交易機構定位為非營利性機構，“它的動力源泉是行政力量”。這種行政力量雖然較為強勢，但是不穩定，也易給權力尋租、腐敗帶來機會。事業型的公共資源交易平臺帶有“較為濃厚的行政色彩，不利于提高市場主體的積極性與效率?！币草^難做到真正的公開透明交易。其次公共資源交易平臺建設是為了給產權交易搭建一個公開透明的交易產所，它的本質就是一個中介組織，是市場主體，不能因為有些產權交易平臺主要服務對象是國有產權就否認其市場主體地位，而將其定位為事業單位法人。目前我國產權市場較為活躍，產權交易也越來越常見。如法院在執行階段，拍賣、變賣被執行人財物時，會去淘寶網上銷售。淘寶網是一個以營利為目的的企業法人，在我國的產權交易中也充當了產權交易平臺的角色。第三：構建一個市場化的產權交易平臺，可以充分發揮市場的資源優勢。市場化以營利為目的的產權交易平臺也有利于促進平臺的經營者采取積極措施將平臺建設得更好，以獲取更多的經營收入，這也是市場化的產權交易平臺帶來的利益。同時自負虧損的體制也給了交易產所的經營者一定的壓力，促使其努力經營，以免導致投資失敗。2015年，隨著《關于深化國有企業改革的指導意見》等國企改革“1+N”文件的陸續出臺，“產權市場被清晰的定義為國有產權改革的重要資本市場組成部分。”第四：企業制的交易市場可以采取較為先進的管理模式，董監高等機構的設置也使得產權交易平臺的結構更加清晰，人員的職責也較為明確，比事業單位制更有活力，有利于平臺的規范化運營。同時投資主體的多元化也有利于吸引投資者投資產權交易平臺，對產權交易平臺的長遠發展意義深遠。建設企業制的產權交易平臺是一個大趨勢，各地的改革也如火如荼進行中，建設企業制的平臺還有一系列的問題需要解決，譬如平臺的具體運行、平臺的監管等。

二、具體的改革路徑

1.平臺的整合

在《工作方案》發布之前，實踐中關于產權交易主要有兩種模式：一種是“一委一辦一中心”，即整合各種產權交易，納入公共資源交易中心交易，成立“公共資源交易工作委員會”，制定公共資源交易管理辦法等。第二種是“監管部門+市場”模式。“對于發展較為完善的產權機構，保留其相對獨立地位，整合其他機構”發展的較為完善的市場即指產權交易市場，最終形成“市場=公共資源交易機構+產權交易機構”的公共資源交易格局。《工作方案》明確了采取第一種模式，整合四種交易，納入公共資源交易平臺中心。針對目前實踐當中存在的各地多級別交易平臺，如何建立全國統一的產權交易中心？大部分學者主張逐步整合，“先保留省級，再將省級的整合為6個區域性的交易中心，最后形成一個全國統一產權交易中心?！薄跋缺Ａ羰∈屑壍?，鼓勵建立跨行政區交易場所?！薄霸诮灰琢枯^少的地區建立公共資源交易中心，交易量大的地區，采用行業綜合型模式?！辈徽摼唧w操作如何，都是要整合目前紛亂復雜的各級交易平臺。結合目前公共資源交易平臺企業化的趨勢，保留多個交易平臺有一定的必要性。若一步到位只建立一個全國性的統一的公共資源交易平臺，會造成壟斷經營，不利于產權交易的發展。因此至少先保留省級的交易平臺，形成市場的有序競爭，這不僅可以督促產權交易市場的經營者采取措施提高經營效率，建設完善的產權交易平臺；也有利于產權交易的保護，避免市場主體的資產的流失。

2.規則統一

實踐中，產權交易平臺主要分為兩種：一類是經紀類產權交易機構，一類是會員類的產權交易機構。不同交易平臺的交易規則也存在著差異。為了建立統一的公共資源交易平臺的建設，規則統一是必要前提?！笆紫冉y一省級平臺建設中的國有產權交易規則。”“因為產權交易機構的規則較為成熟，因此可以將產權交易機構的規則推廣至其他專業交易機構?！惫P者認為規則統一和平臺整合步伐需要保持一致，先保留省級的公共資源交易平臺，即先統一整合省級的交易規則。在我國企業制產權發展不完善的現實之下，先由省級人民政府根據本省的實際交易情況先行制定具體的操作規則，交易機構在省級政府部門指定的操作規則的框架之內進行細化。我國的統一公共資源交易平臺建設完成之時，再制定全國的交易平臺統一適用的規則。

3.加強監督

監管主體：公共資源交易平臺是由一個綜合性的監管機構進行監管，還是選擇由法定的職能部門依自己的職權對其進行監管？若將交易平臺定位為市場主體，則其監管主體應當是工商管理部門，但是交易平臺涉及國有產權的交易，國資委也是其監管主體。因此若不選擇建立一個綜合性的監管機構，則需要工商行政管理部門聯合各個獨立的法定職能部門對其進行監管。若交易平臺由綜合監管機構建立并且管理，平臺往往代表的是綜合監管機構的意志，但平臺理應是一個獨立的市場主體，與監管機構應當獨立。因此筆者認為由法定部門按照各自的職責對平臺進行監管，可以避免平臺“行政化”的現象，各個監管主體嚴格分工，同時信息共享，加強聯系，機制互動；職責明確，界限分明，避免出現監管的真空地帶。在監管方式方面：加強信用建設，建立信用檔案及公共資源交易黑名單制度，注重事中和事后監管；行政職能部門加大對市場主體的隨機抽查的力度；加強社會監督，鼓勵市場參與者對違法、違規交易行為進行舉報。

建立統一的公共資源交易平臺是國務院對國有產權交易等專門市場整合提出的頂層設計方案，將四種專門的交易機構整合為統一的公共資源交易平臺以實現公共資源在陽光下交易，可以有效防止公共資源的流失。資源交易平臺企業化，可以在市場中自由競爭。

建立統一的公共資源交易平臺，防止公共資源交易碎片化，實現平臺之間的信息共享，節約行政資源，降低交易成本，提高交易效率；有利于形成一個公開、公正、公平的產權交易市場，真正實現公共資源在陽關下交易，對防止資產流失、反腐倡廉都起到了積極的推動作用。因此各級地方政府都需加強統一公共資源交易平臺的建設。

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