論檔案治理的內涵、特征和功能

晏秦

摘 要：檔案治理是公共治理理論在檔案場域的應用，是公共治理活動的重要組成部分。對檔案治理的內涵、特征和功能進行探析，認為檔案治理具有兩種理解，從第二種理解出發，對檔案治理的特征進行概括；并揭示檔案治理的功能，包括提升社會公眾檔案意識、積聚檔案部門社會資本、增加檔案公共服務供給、提高檔案事務管理效能以及培育社會公共倫理精神等功能。通過以上研究，以期為我國檔案治理體系和治理能力建設提供借鑒和參考。

關鍵詞：檔案治理；檔案部門；公共治理

Abstract： Archives governance is the application of public governance theory in archives domain， and is an important part of public governance activities. The paper explores the connotation， features and functions of archives governance， and thinks that archives governance includes two kinds of understanding. From the second understanding， the paper summarizes characteristics of archives governance； and reveals the functions of archives governance， including to enhance public awareness of archives， to accumulate social capital of archives department， to increase the supply of public archives services， to improve management effectiveness of archives management and to foster the public ethical spirit and so on. Through the above research， the paper hopes to provide reference for China's building of system of archives governance and archives governance capacity.

Keywords： Archives Governance；Archives Department；Public Governance

隨著“國家治理”成為全面深化改革的總目標，社會各界圍繞“治理”展開了激烈的討論，檔案事業作為國家治理體系的重要組成部分，國家治理結構的調整必然引起對檔案治理的關注。因此，國家檔案局局長李明華在2015年底的全國檔案工作暨表彰先進會議上的講話中提到，2016年全國檔案工作的主要任務之一就是“完善檔案法治建設，著力提高檔案治理能力”。[1]《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出要“加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力，為奪取全面建設小康社會決勝階段的偉大勝利作出積極貢獻”。[2]當前，由于檔案治理尚停留在概念提出的層面，并沒有出現具體明確的解釋，為此，本文對檔案治理的內涵、特征和功能進行探析，以期為檔案領域的“治道變革”提供初步導引。

1 公共治理的產生

公共治理理論形成于20世紀70年代，其內涵與治理的概念密切相關。在治理理論的發展史上，治理一詞的英文表述為governance。長期以來，它一直與government一詞交叉使用，表達著統治和管理之義。“從20世紀70年代開始，伴隨著經濟全球化的浪潮和后現代社會哲學的‘出場，傳統的治理概念在當下‘治理理論中‘復活并‘話語化，被‘作為一種闡釋現代社會、政治秩序與結構變化，分析現代政治、行政權力架構，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系，與傳統的統治（governing）和政府控制（government）思想和觀念相區別，甚至對立起來。”[3]新治理理論的研究范圍從全球治理、國家治理到社區治理，從治理主體、治理結構、治理機制到治理評價等多個方面，因此被稱之為公共治理理論。[4]

自從公共治理理論興起后，治理也被賦予了眾多內涵，據統計，目前全球研究機構和學者提出的治理概念達到200多個。格里·斯托克將治理總結為五個方面：“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及群體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。”[5]羅西瑙在《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》中“將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現”。[6]在關于治理的各種定義中，全球治理委員會1995年發布的《我們的全球伙伴關系》中對治理作出的界定具有很大的代表性，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎；治理同時涉及公、私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續的相互作用”。[7]

從以上研究可以看出，治理強調參與主體的多元性，強調決策權威的分散性，強調管理方式的互動性；治理是民主協商、共同行動的過程；治理的目的是增進公共利益，實現善治。結合這種理解，治理可以定義為“政府、社會組織以及公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對公共事務進行科學、規范管理，實現社會善治的活動和過程”。

2 檔案治理的科學內涵

第一，從檔案在公共治理過程中的作用和功能出發來定義檔案治理，將檔案視為治理功能實現的手段或途徑，即對檔案工具價值的關注。檔案治理可以定義為：“檔案在政府、社會組織和公民共同對公共事務進行管理以實現社會善治的活動中發揮作用的過程。”檔案本身具有治理的功能，如《周易》中寫道： “上古結繩而治，后世圣人易之以書契。”這是中國古代最早關于檔案與治理關系的描述，在這里，結繩和書契等檔案形成的最初目的都是作為一種治理國家的重要工具。后來，隨著檔案機構的建立，檔案更是成為國家治理過程中不可缺少的工具，正如《周禮》中所說的，“以官府之八成經邦治：一曰聽政役以比居；二曰聽師田以簡稽；三曰聽閭里以版圖；四曰聽稱責以傅別；五曰聽祿位以禮命；六曰聽取予以書契；七曰聽賣買以質劑；八曰聽出入以要會”。[8]檔案在西方也被稱為“插入鞘中的劍”“社會的甲胄”“是保持主管職權及其一切權力、利益和財產的文字根據，是‘君主的心臟、安慰和護衛”。檔案一開始就和法律、暴力一樣，是治國理政的一種重要工具和手段，小到街道治理、大到中央治理，都離不開檔案。

第二，從檔案作為公共治理功能發揮的場域來定義檔案治理，即對檔案事務的治理，與檔案管理相對。從這層意義上看，檔案是治理的對象。結合對公共治理的理解，檔案治理可以定義為：“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程。”檔案治理不同于檔案管理，它強調檔案部門發揮主體性作用的同時，也強調社會組織和公民的參與，體現了檔案事業管理模式的創新。筆者在本文中重點從第二種含義出發展開探討。

3 檔案治理的特征

3.1 治理主體的多樣性。傳統意義上，檔案部門是檔案事務管理天然的唯一主體，根據集中式的檔案事業管理體制，設置了中央級—省級—地（市）級—縣（市）級檔案業務系統，集中統一管理檔案事務。“公共治理是對整個公共管理部門格局的重新認識，是實現公共部門有效管理中不同實施主體各自的定位、分工和各自適當的角色，而不僅僅是政府行政管理和政府‘統治。”[9]因此，檔案治理過程中，檔案部門不再是唯一的管理主體，社會組織和公民也將會成為檔案事務管理的重要主體。正如《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中所指出的，“規范并支持社會力量參與檔案事務。充分發揮檔案學會等社會組織的作用。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務；支持企業、社會組織和個人依法設立檔案事業發展基金；支持有條件的家庭建立家庭檔案；支持個人保管、展示其收藏的檔案”。[10]在檔案治理過程中，檔案部門應創造各種路徑，讓社會主體參與到檔案事務管理中來。

3.2 治理客體的擴展性。在傳統的檔案管理活動中，檔案部門主要對體制內的檔案事務進行管理，對于體制外的檔案事務很少涉及。由于治理活動中包含多元主體，而且不同主體對應著不同的治理對象或客體，因此治理對象的范圍領域十分廣泛。檔案治理活動中，除了對體制內檔案事務進行管理外，還將體制外檔案事務納入管理范圍內。在檔案治理過程中，檔案部門、社會組織和公民協同合作，明確分工，檔案部門依然是體制內檔案事務的主要管理者，但是對于檔案部門沒有時間和精力來進行管理的體制外檔案事務由檔案部門指導社會組織和公民來管理或形成檔案事務的“社會自治”局面，從而擴展了檔案治理客體。正如在家庭檔案的建設過程中，由檔案部門通過媒介宣傳，指導民眾自行建檔；西方國家社群檔案建設過程中，也是由社群成員或草根階層發起、組織和操控，形成檔案的“社會自治”局面，以此加強對社群檔案的管理。因此，在檔案治理過程中，治理的客體和對象將大為擴展。

3.3 治理方式的法治性。傳統的檔案管理過程中，往往過多地依賴于剛性手段，尤其是行政手段，經常以文件管理文件，以文件落實文件，這種單一的治理手段與單一的管理主體相結合，體現出濃重的計劃體制色彩，表達著強烈的“人治”思維。“如果說以往，當檔案還僅僅是少數人的權力歸屬時，單靠命令的行使或約定俗成即可達到預期效果，即便某些律令當中偶爾也涉及檔案事務，其實質依舊是為了政治需要的話，那么，在法治化的今天，在檔案這種權力已經普泛化的現代社會，依法來規范與檔案相聯系的一切行為，也就順理成章了。”[11]習近平總書記在浙江省檔案局（館）考察時也提到，檔案工作“要由行政管理向依法管理轉變”，在檔案治理過程中，管理檔案事務是國家和社會共同的責任，檔案權利已經普泛化，法治成為其內在要求、基本表征和基本方式。檔案治理強調利用法治這個大“法器”來治理檔案事務，將法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到檔案治理實踐之中，發揮法治的引領、規范和保障作用，實現檔案治理方式的法治化。并且通過建立法治調節體系，形成科學有效的權力制約和監督機制，確立檔案部門、社會組織和公民個人在檔案領域的責權分配并維持相應秩序，調節各方利益，使個人和組織的行為處在一種彼此有序而適當的位置上，形成檔案事務的共治和善治局面。

3.4 治理目標的包容性。傳統檔案管理活動主要是為國家統治服務，價值追求主要體現為國家利益，因而導致社會利益在一定程度上被忽視。治理作為一種新型的公共事務管理模式，其旨在尋找一條有效平衡各種價值的道路，在治理目標上體現出強烈的包容性。檔案治理的價值追求不僅體現在作為總目標的為國家治理服務上，它還承認不同主體，如社會組織和公民個人從自身角度所提出的與檔案事務相關的利益訴求和期望并積極予以回應，更加注重公私利益的協同，體現出強烈的人本性和包容性。也正因為如此，檔案治理通過引入與檔案事務利益攸關的多元主體，形成滿足不同參與需求的網絡格局，進而通過這種格局的建構，實現不同主體自身參與檔案事務管理的多元需求，并在治理內容對象的選擇、治理運行機制的設置方面也更加包容和協同。檔案部門發揮核心引導作用，社會組織和公民協同共治，參與檔案事務的決策和政策的制定和執行，最終真正實現公民普遍的檔案權利，建構具有不同利益訴求的檔案事務管理秩序，實現社會利益與國家利益的雙贏。

3.5 治理效果的規訓性。檔案是建構的產物，是在權力的干預之下一步步固定下來的。因此，在分析檔案治理的過程中，不能僅僅把檔案事務當成一般的公共事務看待，還應從檔案事務的“權力”意蘊出發，對檔案治理進行分析。所以，檔案治理除了具有公共治理的一般屬性之外，還具有檔案自身所固有的屬性，主要體現為對社會的規訓性。檔案治理的過程是一個意識形態的宣教過程。正如檔案館除了是檔案保管基地之外，也是面向社會的愛國主義教育基地，具有向社會宣教的職能。由于檔案事務的特殊性，檔案從來就是一種被建構的記憶，引入社會主體參與檔案事務的過程實則也是檔案中蘊藏的價值意蘊影響社會主體的過程，可以對其產生潛移默化的影響，培育社會和公民對國家的政治認同，體現出強烈的規訓性。

4 檔案治理的功能

4.1 提升社會公眾檔案意識。眾所周知，由于種種原因，我國社會公眾的檔案意識一直較為薄弱，尤其是一般公民中普遍不認識檔案為何物，更不知道什么是現代意義的檔案。因此，切實提高社會公眾的檔案意識至關重要。正如一句話所說的，“有一些教訓沒法教，只有自己經歷過才會懂”，這句話對于社會公眾的檔案意識的培育也適用，“檔案意識這種東西沒法教，只有自身參與過才會懂”。檔案治理要求社會公眾對檔案事務的廣泛參與和檔案事務的社會自治，將公民參與和自治作為基本的發展策略。因此，對于檔案部門而言，檔案治理就是檔案部門從壟斷到協同；對于社會組織和公民而言，就是從邊緣排斥到主動參與的過程。社會公眾通過親身參與到檔案事務管理的過程中，顯然比任何宣傳都有效，對于提升檔案意識十分有利。

4.2 積聚檔案部門社會資本。“社會資本是個人或組織在長期交往中形成的，內含著信任、規范等因素在內的一系列參與網絡關系。與物質資本不同，社會資本是一種無形的資源，其內在地呼喚人們之間的理解、同情與合作，由此達致公共目標的實現。”[12]社會資本的積聚需要從其構成要素著手。社會信任的缺失除了檔案部門自身因素之外，一個重要的外部因素就是社會對檔案部門不知甚解。正如“與圖書館、科技館等其他公共服務機構相比，檔案館還是缺乏足夠的民間深入，民眾對其也缺乏足夠認知……致使其信任社會資本的占有量要相對低得多”。[13]而檔案治理通過社會組織和公民對檔案管理事務的直接參與，可以使民眾加深對檔案工作的理解，提高檔案部門的公信力；同時社會與檔案部門的積極合作，可以對檔案工作形成有效監督，從而完善檔案工作制度，提升檔案部門的“規范”社會資本；社會組織、公民和檔案部門的通力合作，又共同構成了一個有序的橫向參與網絡。因此，檔案治理十分有利于積聚檔案部門的社會資本，為檔案部門工作的開展提供極大便利。

4.3 增加檔案公共服務供給。檔案治理的一個重要特征是檔案部門不再有必要成為核心角色，而社會組織和公民承擔了檔案部門原有的一些職能。目前，檔案館由于自身能力的有限性，其提供的檔案公共服務難以滿足社會多樣化的檔案信息需求，而社會可以有效彌補公共服務的不足。如私人檔案館和社群檔案館的建設極大地補充了檔案公共服務的缺失。早在2004年，廣東省離休干部屈干臣就建立了我國第一個私人檔案館，收藏了廣東省人大50年來的選民證、1954年版的《中華人民共和國憲法》、1956年的全國高考準考證等個人專著、作品、工作證、紀念章1萬多件檔案材料，已接待了上萬的參觀者。[14]國外的社群檔案館建設也彌補了公共檔案館館藏社群檔案的缺憾，有效滿足了特定群體的檔案信息需求。

4.4 提高檔案事務管理效能。傳統的檔案管理模式中，檔案部門由于自身的勢單力薄，人力、物力和財力資源都十分有限，并且各個部門之間聯系、合作較少，導致檔案事務管理的效率不高。而“多中心治理的實踐是重新塑造公共服務，以便使政府能夠集中處理服務管理和協調的事務，而由那些私有的、營利的或非營利的組織去從事具體的服務活動，功能在于‘公共服務的再生產”。[15]具體來說就是，檔案治理可以引入多元主體參與檔案事務管理，克服檔案治理過程中的碎片化和孤立化的問題。通過檔案部門之間、檔案部門和其他信息機構（如圖書館、博物館）之間，檔案部門與社會組織、公民之間的協同合作，建立起多樣化的互動管理格局，以實現檔案事務管理的高效率，提高檔案事務管理的效能。正如前國家檔案局局長楊冬權在2013年的全國檔案局館長會議上說的，“要按照《決定》（《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》）關于‘適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔‘支持和發展志愿服務組織的精神，在遵守國家有關法律法規的前提下，把可由社會組織和志愿者承擔的一些具體事務交由社會組織或志愿者承擔，并加強監督指導檢查，以緩解檔案部門人少事多的矛盾”。[16]

4.5 培育社會公共倫理精神

“由于公共事務是關乎特定范圍內所有社會成員共同利益的事務，是國家、社會和公民個人共同參與的活動，因而公共事務的治理過程就是公共倫理精神產生和發展的過程，公共事務的善治必然有利于公共倫理精神的培育和傳播。”[17]檔案治理是公共事務治理的重要組成部分，要求社會主體的自主性和相互之間的合作，減少“搭便車”行為，有利于培育公共性。并且，檔案是一種權力建構的產物，具有強烈的價值引導性，旨在塑造民眾對國家、民族的集體認同感，體現出強烈的公共價值取向。社會主體參與檔案治理的過程就是一個意識形態宣教的過程，檔案中所包含的集體主義、認同、記憶、情感等屬性都將對社會主體產生直接影響。例如家庭檔案的建設不僅僅是為了留存家庭記憶，更多的是培育人們對家庭的情感認同，進而上升到對國家、社會的認同。因此，檔案治理的過程十分有利于培育“自主、自由、利他、平等、團結、合作”等公共倫理精神。

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（作者單位：上海大學圖書情報檔案系 來稿日期：2017-04-19）