歐洲收緊外國投資審查，對中國有何影響

江瑋

中國對高端技術和基礎設施資產的收購、雙向投資的不對稱，在德國和其他歐洲國家引發激烈辯論。雖然中國對歐洲的投資仍將保持高位，但不確定性也在增加

中國投資者對歐洲的熱情未減，但他們的投資將面臨更多審查。

最受中國投資者青睞的德國首先出臺新政。7月中旬，德國內閣通過了對外經濟法的修正案，對歐盟以外投資者在德國進行的收購制定了新的審查規則。

德國經濟部長布麗吉特·齊普里斯說，鑒于近年來收購數量大幅增長，交易變得更加復雜，“我們將擴大特定行業的審查范疇，包括關鍵基礎設施的特定種類。”齊普里斯同時強調，德國依然是世界上最開放的經濟體之一。

據《財經》記者了解，歐盟委員會主席容克預計也將在今年9月發表盟情咨文時提出可能的行動方案，目前歐盟委員會已經成立了一個專門工作組。

審查范圍擴大

從7月18日開始生效的新規，將允許德國政府對直接和間接的外國收購進行更廣泛的審查。新規引入了告知義務、更多的行業領域和更長的審查周期。

此前，非歐盟投資者并不需要向德國政府報備，除非被收購的德國公司從事國防和加密技術的生產。新的規則要求非歐盟投資者在對關鍵基礎設施和安全相關技術進行25%以上股份收購時，有義務通知德國經濟部。

這一規定涉及的產業包括能源、水資源、營養、信息技術、醫療、金融服務和保險、交通以及關鍵基礎設施軟件、通訊攔截、云計算服務和醫療遠程信息處理等。

經濟部將在三個月的時間內決定是否發起正式審查，審查期限也從兩個月延長至四個月。

間接收購也將受到審查，這針對的是那些在歐盟設立公司對德國公司進行收購的外國投資者。審查內容沒有變化，即是否對公共秩序或者安全以及基本的安全利益造成了危險。

“預期德國政府會比過去展開更多的調查程序。”瑞生國際律師事務所德國辦事處顧問律師丁嘉娜（Jana Dammann de Chapto）對《財經》記者說。

急劇增長的中國投資是德國制定新規則時考量的因素之一，盡管它并不只針對中國投資者。“經過修改的外資審查制度并非只針對中國投資者，所有涉及關鍵基礎設施和安全敏感領域的交易都將受到德國政府的審查。”丁嘉娜說。

德國是2016年歐盟成員中吸收中國投資最多的國家：中國對德國的投資達到110億歐元，占中國對歐洲投資總量的31%。中國對德國的投資額也在這一年首次超過了德國對華投資。德國因此站在了歐洲對中國投資政策辯論的前沿。

中國美的集團對德國機器人制造商庫卡的收購是其中最大一筆交易。這場收購在去年夏天引發爭論，關于“中國買走德國技術”、“德國關鍵技術流失”的聲音一時甚囂塵上。德國時任經濟部長加布里爾也曾表示反對，直到德國經濟部在去年8月得出結論，認為不會對德國的公共秩序和安全構成威脅，并放棄對交易展開正式調查。

德國沒有像美國那樣，設立專門的外國投資安全審查機構。根據德國對外經濟法，德國經濟部可對非歐盟投資者收購德國企業25%以上股權的項目進行審查。在過去十年，德國經濟部對338起外國投資進行了審查。其中沒有中國投資者的交易被否決。

2016年，中資收購德國半導體設備制造商愛思強受挫的原因，來自美國外國投資委員會（CFIUS）。由福建宏芯基金投資有限公司發起的這起收購曾在去年9月得到德國當局的批準。但在收到美國政府的新信息后，德國政府收回許可，對交易展開調查。在美國外國投資委員會以國家安全為由拒絕福建宏芯收購愛思強在美資產后，宏芯宣布放棄。

一位在德中資企業高管對《財經》記者表示，與美國相比，德國對外國投資的態度更開放，但他們也已感受到一些壓力。

中國外交部發言人耿爽對德國通過外資審查新規回應說，中國同包括德國在內的其他國家開展經貿合作的本質是互利共贏；希望德方、歐方在出臺有關措施時應注意避免受保護主義思潮的干擾，避免向外界釋放混亂、消極的信號。

歐盟內部存在分歧

榮鼎咨詢今年1月的一份報告顯示，雙向投資的不對稱、中國對高端技術和基礎設施資產的收購在德國和其他歐洲國家引發激烈的辯論。報告認為，雖然中國對歐洲的投資仍將保持高位，但不確定性也在增加，其中包括歐洲決策者、監管者和公眾對中國投資態度的變化。

今年2月，德國、法國經濟部長聯合意大利工業部長致信歐盟委員會，對非歐盟投資者出于本國戰略目標收購歐盟技術以及歐盟企業未能享受對等待遇表示擔憂，要求歐盟重新考慮外國投資進入歐盟市場的規則。

相關提議被認為主要是對中國在歐洲投資的一種回應。中國對歐盟投資在2016年達到了創紀錄的350億歐元，比前年增長77%。中國歐盟商會今年發布的一份報告指出，三分之一的投資進入了歐盟先進制造業。

德國經濟部國務秘書馬蒂亞斯·馬赫尼克接受采訪時表示，如果中國買家得到了補貼或者作出收購的決定是基于政治目標而非市場力量，歐盟立法應該為各國阻止交易建立框架。他認為“中國制造2025”是一個政治驅動收購技術的計劃。

目前在歐盟層面沒有對外資基于安全利益的審查立法。丁嘉娜分析，投資者可能面臨歐盟委員會基于并購控制法規的審查，這些法規關注的是對競爭的影響，對歐盟和非歐盟的投資者都適用。

歐盟委員會在今年5月發布的一份關于全球化的文件指出，對外資的開放仍是歐盟的重要原則，但近來也出現了對外國投資者的擔憂。“尤其國有企業出于戰略原因接管了擁有關鍵技術的歐洲公司，歐盟投資者卻不能在投資來源地享有同樣的權利。需要對這些擔憂進行仔細研究并采取適當行動。”

歐盟委員會一名發言人告訴《財經》記者，歐洲理事會在今年6月歐盟峰會上要求歐盟委員會對來自第三國在戰略領域的投資進行分析。“這是我們正在做的事情。歐盟委員會主席容克已經成立了一個專門的工作組，論證可能首先采取的行動。目標是在今年9月容克發表盟情咨文時提出可能的行動方案。”

但歐盟內部仍有分歧。“不是所有的歐盟成員都認為目前需要一個控制外資的統一方法。”丁嘉娜說。

法國總統馬克龍在6月峰會的首次亮相中提出，歐盟需要引入機制，限制外國投資者對關鍵行業的收購，但各國未就此達成共識，希臘、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙、荷蘭以及東歐、北歐國家表示反對。

據《金融時報》報道，葡萄牙總理安東尼奧·科斯塔指出，在歐盟對葡萄牙的救助計劃中，他們不得不對一些戰略行業進行私有化，葡萄牙從危機中恢復在很大程度上依賴于外國投資。愛爾蘭總理利奧·瓦拉德卡說，要避免這樣的提議成為“保護主義的特洛伊木馬”。

正在與歐盟展開脫歐談判的英國也在推進相關計劃。今年6月，英國女王伊麗莎白二世在議會開幕儀式上發表的演講中提及，英國政府將提出議案，確保關鍵基礎設施受到保護，保衛國家安全。這是特雷莎·梅政府的立法計劃之一。

一名英國政府發言人對《財經》記者表示，這將確保控制重要基礎設施公司的外資所有權不會損害英國的安全或者基本服務。這名發言人同時強調，英國想要成為世界上最佳的投資和商業場所；英國政府歡迎中國對英國的投資。

去年7月，中法合作在英國修建的欣克利角核電站項目一度被暫停，兩個月后，英國政府作出批準的決定，才得以繼續推進。

英國智庫亨利·杰克遜學會在今年7月發布的一份報告中呼吁英國成立一個類似于美國外國投資委員會的機構。報告作者約翰·海明斯表示英國需要效仿德國，建立一個健全的審查程序。

歐洲收緊對外資的審查除了對國家安全的考慮，對等待遇也被反復提及。

海明斯對《財經》記者表示，發達經濟體對中國投資的態度正在發生轉變。“中國已經是世界上第二大經濟體，應該對歐洲國家更公平，給予進入市場的相同準入……。如果中方不改變政策，還會面臨更多投資環境上的阻力。”

中國商務部新聞發言人高峰日前表示，商務部已經注意到有些國家出現了要求對外國投資加強安全審查的聲音，個別國家還通過了相關立法。“對敏感領域的投資進行安全審查是一個國家的合法權利，但安全審查不應作為推行保護主義的工具。”他說。

商務部此前表示，中國絕大多數領域是完全對外資開放的，只在少數敏感領域對外商投資有股比限制，這種限制也隨著中國不斷擴大開放逐步減少。

編輯/袁雪