將腐敗造成的社會損失最小化

王佐發

反腐制度的最終目標不僅僅是懲治腐敗官員個人，并對未來可能的腐敗行為形成震懾，而且還應該最小化腐敗給社會經濟生活造成的損失，提高社會收益。從這個角度分析，我國有必要把妥善處置腐敗官員遺留下來的爛尾工程納入反腐制度設計的一個組成部分

中共十八大以來，中央紀委強力反腐，一大批貪腐官員紛紛落馬。這些官員鋃鐺入獄的同時，巨額的貪腐財產也紛紛被追繳、沒收。伴隨著反貪腐出現的另一個嚴重的問題卻一直潛伏，沒有得到應有的關注。即，很多官員落馬后留下龐大的爛尾項目，許多至今無人問津，造成巨大的社會浪費。

以《財經》記者調查、統計的官員落馬后留下的11個典型爛尾項目為例，本文擬揭示問題的嚴重性和普遍性，分析爛尾項目背后的政治、經濟和法律原因，并提出可行的解決路徑。

爛尾項目可能有千億元量級

落馬官員遺留項目無人接手，大量閑置，給國家和社會造成的損失驚人。

僅《財經》整理的貪官留下的8個爛尾項目涉及的賬面金額就有650多億元。近年來全部落馬官員留下的爛尾項目賬面金額加總，應該有千億元量級。

這僅是直接賬面損失，如果考慮到項目長期閑置帶來的機會成本，以及因為土地拆遷而長期得不到安置的大量城鎮居民所帶來的嚴重社會問題，間接社會損失更為驚人。所以有必要發現爛尾項目的形成原因，以便尋找解決辦法。

這些項目的一般特點是：一、往往規模宏大、奢華，用于主政者彰顯政績；二、往往伴隨大量的征地和拆遷工作，社會影響巨大；三、由于規模宏大，又涉及大量土地的征收和拆遷，所以這些項目往往伴隨著主政領導利用公權力“強力推進”，項目本身也伴隨很多違法違規行為；四、由于以上三個因素，這些項目往往摻雜著復雜的政商關系。

爛尾項目背后的原因復雜，有法律原因、經濟原因，還有政治和文化原因。

從法律上分析，這些項目中大多數從項目審批到項目推進過程中涉及很多違法違規行為，比如違法征地、拆遷等。主政者可以借助公權力克服違法違規的阻力，對項目進行“強力推進”。但是，主政者落馬，公權力不再，違法違規行為即浮出水面，昔日的地標建筑、主題公園或者治水工程等宏大項目轉變成具有嚴重法律風險的爛尾工程，違法違規的炸彈不拆除，自然無人敢接手。

從經濟上分析，這些政績工程在上馬時，官員往往好大喜功，不考慮或者不在乎成本收益。如果是純粹的市場行為，銀行等融資機構在決定是否提供融資以及談判決定融資的條件時，會仔細審查項目的成本收益和資金的回收風險。但是，主政者用公權力推動的項目，可以用公權力迫使當地的金融機構提供融資。而且金融機構因有公權力背書，也會把項目風險打折。主政者落馬后，強迫金融機構不考慮市場效果進行融資的公權力消失，金融機構回歸市場理性后有很大可能會一邊停止繼續為項目融資，一邊想方設法收回過去的融資。這樣，項目資金供給鏈斷裂，自然爛尾。而且，隨著公權力的倒塌，與項目相關的其他經濟往來，比如原材料和設備的供應，自然都會受到影響。各方面經濟關系的斷裂，都可能成為壓倒項目的最后一根稻草，爛尾也就成為自然結果。

我國當前的政治和文化生態也妨礙繼任者積極處置前任落馬官員留下的爛尾工程。因為爛尾工程已經打下前任官員的印記，而且又涉及到腐敗，所以，繼任者沒有動力主動接手。而且，根據一般文化生態，主政者往往以個人好惡確定符合個人特點的工程作為自己“主抓”的政績工程，繼任者為與前任風格不同，往往有動力“標新立異”，主推反映自己風格的項目。所以，接手前任官員留下的爛尾工程往往不符合繼任者的“個人利益最大化”，繼任者也就“理性地”選擇不去觸碰這些工程。

既然腐敗落馬官員留下的爛尾工程存在潛在的法律風險，繼任官員又沒有動力接手或者支持這些工程，在當前的地方政治生態環境下，市場力量也就根本不敢接手。這樣，官員落馬留下爛尾工程無人問津是很自然的結果。

需寫入反腐制度設計

2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。”

從內容上看，我國正在醞釀中的反腐敗立法把關注點放在懲治腐敗官員、震懾官員腐敗上，而沒有關注落馬官員遺留工程的處置問題，以及腐敗被查出后，如何最小化腐敗造成的社會損失。

反腐制度的最終目標不僅是懲治腐敗官員，并對未來可能的腐敗行為形成震懾，而且還應該最小化腐敗給社會經濟生活造成的損失，提高社會收益。

從這個角度分析，我國有必要把妥善處置腐敗官員遺留下來的爛尾工程納入反腐制度設計的一個組成部分。

因為爛尾工程存在法律和經濟風險，所以，市場力量自然不敢接手；因為接手爛尾工程不符合繼任者的個人政治和經濟利益，繼任官員也沒有動力接手。以上兩項疊加，加劇了爛尾工程給社會造成的損失。所以，有必要從制度設計上消除以上導致市場和政治力量不愿意接手爛尾工程的制度因素。

制度設計可以從三個方面著手。

第一，規定繼任官員有責任妥善處理爛尾工程。具體而言，繼任官員應該以事實為根據，理清爛尾工程的性質，即確定該工程是有益于社會的民生工程，比如污水處理；還是純粹屬于好大喜功、浪費錢財的政績工程，比如奢華的游樂場。對于前者，應該彌補之前在工程采購、招標、征地、拆遷等過程中存在的違法違規行為，把項目變成干凈的合法項目；然后，在公開、透明的條件下向社會重新招標，用市場的力量完成惠民工程。對于后者，盡管項目本身屬于浪費，甚至不符合市場需求，但既然已經建了大部分，應屬于“沉淀成本”，繼任者也應該在理清遺留的法律問題之后，把它交給市場，公開招標，由投標者提出項目改造方案。然后，在人大監督、繼任官員全程參與并提供服務的條件下，通過公開透明的競標，選擇最優的改造方案。通過這種方式，可以最小化爛尾工程帶來的社會損失。

第二，法律上應考慮規定豁免機制，即在一定條件下，豁免項目在征地、拆遷、招標、資金與項目審批等方面已經形成行為的違法違規性質，把存在潛在法律風險的爛尾項目變成一個“干凈”的項目，以便消除未來市場主體在建設和經營項目中可能面臨的潛在法律風險，消除接盤企業的顧慮。但是，豁免的原則是豁免項目，不豁免人。即只追究項目審批等過程中相關當事人的個人違法違規責任，豁免項目本身的“原罪”。

第三，建立地方人大對爛尾項目處理的監督和保障機制。地方人大有權監督繼任者根據以上原則對爛尾項目的處置工作，并有權保障市場主體參與爛尾項目的招標和建設，并獲得合法收益。

最后，最重要的是立法問題。

腐敗官員遺留下來的爛尾項目是一個涉及至少數千億元金額的社會問題，屬于公共利益范疇，應該從公共政策的高度對待。所以，應該納入反腐敗立法。

鑒于我國目前尚未出臺反腐敗立法，根據我國立法法，可以考慮由全國人大常委會授權國務院，根據以上思路制定行政法規，規范行政權力和市場力量處置落馬官員遺留下來的爛尾工程的原則、規則和程序。這樣，未來我國反腐敗立法制定過程中，也可以總結經驗，把這個行政法規納入到反腐敗立法之中。

（作者為中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員，編輯：李恩樹）