土地財政背景下新型城鎮化土地利用問題研究

劉 輝，李 宏

(1.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025；2. 中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013)

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土地財政背景下新型城鎮化土地利用問題研究

劉 輝1，李 宏2

(1.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025；2. 中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013)

在現階段土地財政構成了城鎮化發展與土地資源利用的主要背景，土地財政背景下城鎮化土地資源需求呈現出其主要特征，而土地利用也仍存在比較突出的問題：浪費與閑置、耕地保護壓力大、規劃不完善，以及污染導致土地資源不可持續性等。針對現階段城鎮化發展中土地利用存在的問題與主要影響因素，基于“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本國策，對土地利用進行更為科學高效的管理與改革勢在必行。加強新型城鎮化發展中土地利用的宏觀管理，完善新型城鎮化發展中土地利用的規劃管理，積極培育土地市場以提高土地利用效率，關注生態平衡以實現土地利用的可持續性。

土地財政；新型城鎮化；土地利用；逆城市化

一、土地財政背景下的城鎮化土地資源需求分析

(一)城鎮化對土地資源需求的演化

我國城鎮化發展經歷了一個相對曲折的過程，尤其是在建國初期到改革開放的這一段時間內，城鎮化水平增長較慢。具體而言，1949年我國城鎮化水平為10.6%，1977年我國城鎮化水平為17.6%，僅增長了7.0個百分點。

在這個發展過程中，我國城鎮人口大量增長，但期間的城鎮化水平卻出現過負增長。這種“逆城市化”的發展，顯然有別于西方發達國家的城市化發展趨勢，而主要是與當時所采取的以戶籍制度為核心的一系列政策及其所帶來的城鄉二元分割的格局有關。因此，從城鎮化發展對土地資源需求來看，主要是城鎮工業經濟發展所派生的需求，而城鎮建設與擴張所帶來的土地資源需求相對有限。

城鎮工業經濟在這一階段的巨大發展，是土地資源需求的最主要來源。從工業經濟部門的總產值來看，1949—1978年實現了38倍以上的大幅度增長，工業總產值占整個國民經濟總量的比重，也由期初的30%增加到了1978年的72%以上。*作者根據《新中國五十年統計資料匯編》和《中國統計年鑒》數據整理計算得到。收稿日期：2017-04-13作者簡介：劉 輝(1978-)，女，河南商丘人，博士研究生，主要從事行政管理和國民經濟學研究。E-mail：772388792@qq.com 李 宏(1979-)，男，安徽六安人，經濟學博士，副教授，主要從事國民經濟管理研究。E-mail：swdxlh@qq.com整個工業的增長，不僅帶來了國民經濟總量的大幅增加，而且也派生了大量的土地資源需求。例如，當時為了加快重工業的發展，我國在西部地區建立了一批工業城市，而以工業化發展開啟的城鎮化發展，不僅衍生了巨大的勞動力需求，同時也必然要求有相應的土地資源的投入。在這一階段的初期，我國有大量的農村勞動力進入到城鎮工業部門，其規模曾一度高達年均300萬人以上[1]。于是，在工業建設所需的場地與廠房等基本用地的基礎上，道路交通與住宅等方面的土地資源需求隨之增長。以城市道路為例，1949年城市道路長度為11 129千米(8 432萬平方米)，1978年城市道路長度則達到了26 966千米(22 539萬平方米)，即在城市道路長度增長2.4倍的同時，其占用的土地面積增長了2.7倍。另外，從全國范圍內的公路和鐵路發展情況來看，這一階段的增長幅度同樣是十分巨大的，1949年我國公路里程僅為8.1萬千米，而1978年則增長到了89.0萬千米；鐵路里程也由2.2萬千米增加到了5.2萬千米[2]。

改革開放以后，尤其是20世紀80年代城鎮改革啟動以后，我國城鎮化發展開始加速。1979年我國城鎮化水平不足19%，而2002年城鎮化水平已經達到了39.1%，2015年我國城鎮化水平達到了56.1%，而同時有不少預測結果都表明，到2020年我國城鎮化水平將超過60%[3]。在20世紀80年代引入市場機制之后，隨著我國土地市場的形成與發展，城鎮化發展進程對于土地資源的需求也逐步高漲。除了前述有關人口增長、道路交通等基礎設施建設，以及工業經濟發展所需的土地資源投入之外，房地產等行業的迅速擴張更是導致了龐大的土地資源需求的增長。1985年全國房屋建筑施工面積為37 029.2萬平方米，1995年增至21 504.86萬平方米，2014年增至1 355 559.7萬平方米，30年之間增長了36.6倍。在這個過程中，房地產業的快速發展導致了土地資源開發速度的不斷加快，1997年完成的土地開發面積為7 371.3萬平方米，2001年就已經增至15 315.8萬平方米，而2004年則已經達到了19 740.2萬平方米[2]。

事實上，從全社會固定資產投資的構成情況來看，房地產業自2003年以來已經成為僅次于制造業的第二大固定資產投資的來源行業。如表1所示，2003年我國房地產業投資總額為13 143.4億元，占全社會固定資產投資總額的比重為23.7%，2014年房地產業投資總額已經達到了131 348.2億元，占全社會固定資產投資總額的比重為25.7%。這也就是說，12年之間我國房地產業投資總額增長了近10倍，而其占全社會固定資產投資總額的比重僅增加了2個百分點。如表1所示，我國房地產業投資總額的年度環比增速曾一度高達60%以上，其占全社會固定資產投資的比重一直維持在26%左右，成為第二大固定資產投資的來源行業。

表1 房地產業投資及其占全社會固定資產投資的比重

資料來源：作者根據2015年《中國統計年鑒》數據整理計算得到。

綜觀建國以來我國城鎮化發展，在改革開放前后兩個階段中，人口增長、城市與工業的發展，以及道路交通等基礎設施建設，構成了對于土地資源需求的基本動因。不過，在前一階段的城鎮化發展中，由于偏重工業發展并采取了城鄉隔離的戶籍制度，城鎮化水平的增長較為緩慢，甚至一度出現了“逆城市化”的現象。因此，在前一階段的發展中，城鎮化對于土地資源的需求相對不高。然而，在改革開放后的城鎮化發展過程中，由于市場機制的引入和土地使用制度的改革，在土地市場逐步形成后，同時也基于工業發展速度的不斷加快，我國房地產業得到了快速發展，而這種發展局面的形成也帶來了對土地資源需求的逐步高漲。因此，按照現階段我國城鎮化與工業化發展速度來看，現階段和未來對土地資源需求的總量將是十分巨大的，如何解決好這方面的需求對于我國國民經濟與社會發展，具有非常重要和極為迫切的現實意義。

(二)土地財政背景下城鎮化土地資源需求的主要特征

自建國以來，我國城鎮化發展總體上呈現逐步加速的趨勢，尤其是20世紀80年代以后，城鎮化發展的加速也帶動了對土地資源需求的逐步增長。然而，從整個城鎮化發展過程中土地資源利用情況來看，總體上也呈現出了土地大量開發但利用效率較低的特征。

1.土地資源開發的規模隨著土地資源需求的高漲而不斷增加，但總體上的利用效率一直比較低

改革開放以來的城鎮化加速發展，不僅擴大了工業、建筑業等對土地資源的需求，同時也擴大了道路交通等基礎設施建設對土地資源的需求。在人地關系高度緊張的前提下，耕地資源的日益減少威脅著糧食安全與經濟社會的穩定。具體而言，從1949年到1957年我國耕地面積呈現出逐步增加的趨勢，但從1958年到1994年我國耕地面積則呈現出逐年減少的趨勢。通過指數化模擬我們可以發現，在城鎮化的第一階段我國耕地面積平均每年以0.8%的速度遞減；在第二階段，雖然整體上耕地面積有了很大幅度的恢復與增加，但事實上1996年以來的耕地面積仍然有減少的趨勢。這其中既有人口增長、工業發展和城鎮建設方面的原因，同時也有前一階段城鎮化發展中土地無償使用所帶來的浪費等原因。

有調查表明，粗放式的經濟增長過程中，不僅對土地資源的需求量十分巨大，同時在土地資源的利用效率方面也有著很大的提升空間。2013年對廣州和深圳等5個地區城鎮化過程中土地利用強度研究的結果表明，深圳為47.2%、東莞為44.7%、中山為36.2%，而廣州為23.4%；從土地產出率來看，我國與發達國家的差距也是十分明顯的。事實上，從2003年以來我國就已經展開的清理整頓各類開發區的工作，在很大程度上也正是要解決亂占濫用土地資源、提高利用效率的問題。

2.建設用地結構不夠合理，土地城鎮化快于人口城鎮化

在整個城鎮化發展不斷加速的過程中，建設用地主要用在了工業發展領域，人口城鎮化速度慢于土地城鎮化速度，同時部分行業和領域還存在著產能過剩和低水平重復建設等問題。據相關研究表明，20世紀90年代以來，我國城鎮建成區面積平均每年增長7.8%，而同一時期城鎮非農業人口平均每年增長4.6%，人口城鎮化速度比土地城鎮化速度慢了3.2個百分點[4]。在這個過程中，房地產等行業的擴張不僅需要以土地資源的大量投入為前提，而且還導致了局部經濟過熱和高額房價。我國商品房平均銷售價格在2000年達到2 112元/平方米，2005年為3 168元/平方米，2010年則達到了5 032元/平方米[5]。根據1998年以來我國商品房銷售價格的增長變化情況及其指數化增長趨勢的模擬情況則能夠發現，這一期間的年均增速達到了10.4個百分點。另外，根據現階段國內城市商品房價格的排行情況，商品房價格最高的城市是深圳，2016年1月深圳的均價達到了43 508元/平方米；北京和上海的均價則都超過35 000元/平方米。很顯然，城鎮地區商品房價格的快速上漲，是造成外來勞動力人口難以實現城鎮化的重要原因，而類似戶籍和子女教育等方面的政策也對人口城鎮化的發展起到了制約作用。

3.城鎮化發展中城鄉統籌與協調不足，城鄉二元分割的土地市場制度不利于土地資源的優化配置

由于客觀原因和歷史原因，我國屬于典型的城鄉二元經濟結構的發展中國家，城鄉之間的社會經濟發展水平有著較大的差異性。城鄉統籌發展不僅是解決城鄉之間社會經濟發展差距的必由之路，同時也是加快農業現代化、新型城鎮化和工業化發展的前提和基礎。城鄉統籌發展的實現，在現階段不僅需要政府的主導、農業的產業化發展，以及城市對農村的“反哺”，同時也更需要農村剩余勞動力的有序轉移和城鎮化水平的不斷提升。進一步地，在現階段我國城鎮化發展過程中，土地正是城鄉一體化發展的利益“交匯點”[6]。因為除了人力資本之外，土地是農民所擁有的最有價值的資源，而土地的不斷升值使得農民能夠通過集約節約利用土地的方式，將這一最有價值的資產進行變現從而取得收益。當然，這其中必然涉及農村土地的規劃利用以及生態環境等方面的問題，但更為重要的則是需要有完善的土地管理制度和土地市場結構。

從建國以來農村土地管理體制與政策的改革，以及農村土地利用中存在的一系列問題來看，現階段城鎮化過程中的城鄉統籌與協調仍然存在著諸多的問題。長期以來，諸如工農業產品價格的“剪刀差”、城鄉二元分割的戶籍制度和財稅體制等，都使得工業和城市偏向型的發展政策格局愈加穩固，而農村和農民則相對只能獲取和擁有較少的發展所需資源。從土地市場結構來看，農村現階段只有農業用地的市場，建設用地只能經由征用變為國有土地之后才能進入土地市場；在城市中的國有建設用地市場上，一級市場是國家壟斷的。這樣一來，農業用地的轉化就只能通過征地和用途管制等行政措施，而且只能是單向的流動和接受壟斷的價格[7]。

在這樣的制度下，農村集體和農民實際上在很大程度上都被排斥在土地市場之外，加上土地產權的不明確和法律法規體系的不健全等因素的影響，最終導致農民的合法權益得不到足夠有效的保障，大量圈占的土地也沒有得到有效的充分利用，存在較為普遍的土地資源浪費現象。這種局面如果不能及時得到糾正，那么現階段的城鎮化發展就不可能走向良性發展的軌道。因為這個過程實際上包含了大量經濟、政治、社會和法律等各個方面的因素，土地市場的城鄉二元分割不僅導致兩個領域無法直接對接，阻礙土地資源的優化配置，而且也容易滋生腐敗和浪費。

4.城鎮化發展中地方政府過度追求土地財政，實際上是對土地資源與經濟發展關系的扭曲且不具有可持續性

現階段我國城鎮化發展中，有關地方政府專注土地開發并由此獲取財政收入。事實上，從土地財政形成的原因來看，無論是追求預算外收入，還是地方政府之間的競爭行為等，都不能完整而又準確地解釋這種局面和現象。因為無論是分稅制帶來的地方財政預算缺口，還是土地出讓中要素成本的扭曲，都無法完整解釋20世紀90年代以來土地出讓收入的持續增長。1987年開始的土地出讓，為地方政府帶來的收入僅為3 520萬元，1993年土地出讓收入達到 557.8億元，2001年則突破了1 000億元，而2007年則已經超過了1萬億元[8]。根據2016年1月財政部發布的2015年財政收支數據，2015年全國土地出讓收入為3.3萬億元，1999年以來累計土地出讓收入達到了27.3萬億元，土地資產化發展勢頭極為迅猛[9]。

在整個過程中，隨著土地出讓收入的不斷增長，地方政府對土地出讓的依賴程度也不斷提高。2001年地方財政收入中有16.6%來自土地出讓收入，2009年這一比重則超過了50%，2010年則更是高達67.6%[10]。這種城鎮化發展模式的不斷演化和地方政府對土地財政依賴性的不斷增強，顯然會對城鎮化進程造成不容忽視的重要影響。因為這種發展模式需要以獲取農村土地，并且將土地出讓收入主要用于城鎮建設為前提，并最終導致人口城鎮化與土地城鎮化的逐步分離。結合土地資源的有限性和我國人地關系高度緊張的基本國情，土地財政并不具有可持續性，同時也對土地資源與經濟增長的關系以及城鎮化發展本身，形成了一定程度的扭曲效應。

二、土地財政背景下新型城鎮化土地利用存在的問題

(一)土地資源的浪費與閑置現象依然嚴重

土地資源的浪費與閑置屬于典型的配置低效率問題，而且這個問題在我國城鎮化發展進程中一直都存在，這給土地資源的合理利用與優化配置，以及城鎮化、工業化和現代化發展帶來了巨大的負面影響。在我國城鎮化發展過程中，各地對于開發區和城市新區等的建設一直處于“熱潮”的狀態，而其所引發的土地資源浪費與閑置問題則具有相當的代表性。例如，2010年我國省級以上開發區有900多個(其中國家級開發區140個)，開發區的土地利用率才剛剛達到10.8%[11]。如果再將省級以下的各類開發區考慮進來，那么在整個城鎮化與工業化發展過程中，全國各地長期普遍存在的盲目圈占土地進行擴張，從而導致土地資源浪費與閑置現象就會越發明顯。例如，2013年國土資源部調控和監測司對黑龍江雞西的新區建設考察發現，其規劃期為2010—2020年，建設用地規模為9平方千米，并已經于2010年5月開工建設。然而，到2013年6月，其新區大部分建設項目都存在無合法手續即開工的情況，房地產項目建設也很快超過了現階段的需求，甚至是需要十幾年的時間來進行消化[12]。因此，類似的盲目甚至不合法開工建設，同時也無視市場規律進行房地產開發，都容易造成土地資源浪費，未來也很有可能會由于土地融資等阻礙地方經濟發展。

(二)城鎮擴張帶來的耕地保護壓力仍然較大

在我國城鎮化建設與發展過程中，“攤大餅”式的發展路徑與基本特征表現得尤為明顯，同時也一直受到政府的高度重視與社會各界的廣泛關注。正如在有關土地供應均衡增長，以及前文多處討論所涉及的那樣，粗放式的擴張并非城鎮化發展的正確方向是一個最為基本的共識。但改變城市建設用地規模急劇擴張的趨勢，以及全面提升城市功能等，并非是一朝一夕之功，而且直至最近有關“城市開發邊界”的討論和思考也仍在進行之中。從城鎮化發展過程來看，在20世紀的最后十年之間，我國城市建設用地規模擴大了90%以上，而城鎮所承載的人口總量卻僅實現了大約53%的增長；在21世紀的前十年，我國城市建設用地規模依然擴大了83%以上，而城鎮所承載的人口總量僅增長了45%左右[13]，土地城鎮化與人口城鎮化之間的差距反而有了越來越大的發展趨勢。現階段，我國共有653個城市，所有的城市城區戶籍人口達3.9億人，暫住人口為0.6億人，建成區面積近5萬平方千米[14]，這意味著現階段我國城市建成區，比20世紀初正好增加了1倍多(住房和城鄉建設部2000年統計數據為2.2萬平方千米)。

城鎮區域的快速擴張甚至是倍增，在土地利用上是如何實現的？當我們把相關的統計數據匯聚到一起并進行比較時，就可以看出一些端倪。在傳統的計劃經濟時期，我國城鎮化水平增長了7個百分點，由1949年的10.6%增長到1977年的17.6%，而耕地總量則減少了8個百分；改革開放初期的16年間我國城鎮化水平就提高了10個百分點，由1978年的17.9%提高到1994年的28.6%，全國城市建成區規模增長了130多個百分點，但耕地面積卻減少了4.5個百分點。很顯然，這期間的土地資源無償使用、粗放式的城鎮化建設，以及過于分散的鄉鎮企業布局等，都是導致城鎮擴張過程中占用耕地資源的重要原因。在20世紀90年代中期以后，隨著“開發區建設”和“房地產熱”的逐步興起，在全國范圍內形成了一輪又一輪的“圈地運動”。

(三)土地利用規劃普遍不完善和不協調

城鎮化發展過程中，土地利用效率的提升與土地資源的優化配置，需要結合特定的土地類型與發展需求進行有預見性的科學計劃與安排。換言之，土地資源的浪費與低效配置，以及耕地資源的嚴重流失等問題的產生，往往也就是因為土地利用規劃的不完善與不協調。在現階段新型城鎮化發展中，城鄉統籌與協調的土地利用，總體上需要遵循整體化、融合化和動態化的配置原則[15]，而現實的情況則往往是局部、分散和僵化的。具體而言，在城鎮化水平不斷提高的過程中，我國土地利用規劃普遍存在的不完善與不協調，集中體現在以下三個方面：

第一，對不同類型土地的統籌與利用缺乏足夠的整體性和前瞻性，而碎片化、臨時化或相對隨意的利用規劃，通常都會對后續的發展形成障礙。從全國層面來看，改革開放初期的首輪土地利用規劃，盡管在強化土地宏觀管理、協調用地矛盾和保護耕地等方面發揮了重要作用，但是總體上看不僅缺乏足夠的科學性與可操作性，而且實際取得的效果也不夠理想。

第二，現行各級土地利用規劃之間及其與城鎮發展規劃之間的銜接性與協調性不足。按照《中華人民共和國土地管理法》及其他有關土地利用規劃的相關法律規定，各級土地利用規劃之間，下級土地利用規劃必須依據上一級的土地利用總體規劃進行編制，建設用地總量不能超過上級規劃所確定的控制指標，而耕地保有量則不能低于上級規劃的規定量。然而，在實際執行過程中，上下級土地利用規劃之間的脫節現象卻比較普遍，許多地方的下級土地利用規劃不僅不能與上一級規劃相吻合，甚至存在著各種“超標”現象。與此同時，不同區域之間的土地利用規劃不協調，也是一個比較普遍存在的問題。

第三，土地利用規劃的法律體系與管理制度仍然不健全。現行土地利用規劃的整體性與協調性的不足，以及在實際執行中的各種欠缺，在很大程度上都與現階段相關的法律體系不健全和管理制度不完善有關。我國現階段除了《中華人民共和國土地管理法》賦予了土地利用規劃的法律地位及基本原則之外，還沒有專門的土地利用規劃法，這就給土地利用規劃的權威性與實施，帶來了一定的消極影響。而英國等發達國家早在20世紀初期就頒布實施了相關法律法規，并結合宏觀與微觀層次的土地利用規劃，形成了相對比較完善的法律保障體系[16]。

(四)污染性土地資源不可持續

我國自改革開放以來，城鎮化發展步伐逐漸得以加快，而工業化也始終保持著高速發展的態勢。事實上，從農業生產的恢復與發展，到鄉鎮企業的異軍突起，再到制造業等行業的迅速崛起，能耗較高與污染嚴重也幾乎成為我國城鎮化與工業化發展的一個重要側面。根據環境保護部和國土資源部在2005—2013年實施的首次全國土壤污染狀況調查*調查覆蓋了全部耕地，并包括部分林地、草地、未利用地和建設用地，實際調查面積達到了630萬平方千米。，我國土壤環境狀況總體上不容樂觀，工礦業廢棄地的土壤環境問題比較突出，耕地土壤環境質量堪憂，而工農業生產活動等人為因素正是造成污染或超標的主要原因[17]。具體而言，現階段我國土壤總的超標比率為16.1%，重度污染點位比率為1.1%，無機污染物超標點位數占全部超標點位的82.8%。表2給出了不同類型土壤的環境質量狀況，這些結果足以反映工業污染問題的嚴重性與緊迫性。

表2 不同類型土壤的污染物超標情況

數據來源：根據環境保護部和國土資源部的《全國土壤污染狀況調查公報》相關資料整理得到。

三、促進新型城鎮化健康有序發展的土地利用對策

針對現階段城鎮化發展中土地利用存在的問題與主要影響因素，基于“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本國策，對土地利用進行更為科學高效的管理與改革勢在必行。

(一)加強新型城鎮化發展中土地利用的宏觀管理

土地利用宏觀管理就是通過調節土地資源供給與需求來實現兩者之間的平衡，這對于現階段我國新型城鎮化發展是至關重要的。因為無論是從現行的土地制度與管理模式看，還是從實際的土地利用存在的各種問題上看，缺乏必要的宏觀管理就必然意味著上述問題不可能得到根本的解決。在現行的土地制度和管理模式上，傳統計劃經濟時代的土地管理經驗已經明確地告訴我們，“多頭分散”和“無償使用”以及“計劃調配”等模式與手段，顯然是造成耕地資源減少和土地資源利用低效率的重要原因。隨著我國城鎮化水平的快速提升，對土地資源的需求必然呈現逐步增長的態勢，如果不及時推進土地管理模式的轉變和管理手段的改革，就必然會導致浪費與低效率利用的情況趨于惡化。有統計資料和官方預測表明，未來2030年左右我國將進入人口高峰時期，彼時城鎮人口將新增2億人左右，而這首先也就意味著城鎮對土地的需求將大幅度擴張。在現行的土地財政背景之下，過于依賴對土地的經營和工業用地的大肆擴張等，顯然都是不符合長遠發展需要的，即使在現階段能夠取得可觀的土地收益，那也是以未來難以解決的土地緊張和結構扭曲為代價的。因此，現階段我們應當堅決貫徹《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020)》，其明確的規劃目標與原則，以及精確的總量調控與結構優化目標，已經為土地利用宏觀管理指明了方向。

(二)完善新型城鎮化發展中土地利用的規劃管理

土地利用的規劃管理正是前述土地利用宏觀管理的核心內容，并以宏觀管理層面的經濟社會條件系統評價為必要的前提和基礎[18]。公平性、效率性、動態性和可持續性是土地利用規劃管理的基本原則與要求，尤其是針對我國現階段土地財政背景下新型城鎮化土地利用問題而言，這四個方面的原則與要求都是極為重要和關鍵的。現階段我國總體的土地利用規劃依然處于持續調整過程，其發展和完善顯然都還有待于進一步的努力。在這個過程中，國土資源部門適時提出了“調整耕地保有量”、“基本農田保護面積”和“建設用地規劃規模”的中期規劃完善目標[19]，為現階段土地財政背景下新型城鎮化土地利用規劃的完善提供了明確的指引。從“建設用地規劃規模”方面來看，現階段我國新型城鎮化發展在很多地方和領域都面臨著如何調節建設用地供給與需求之間的矛盾問題，因而有關“小城鎮土地利用”、“城鄉結合部”、“開發區”、“城中村”和“棚戶區”的改造等，都已經逐步被提上議事日程而且也陸續開始有了更為具體的土地利用規劃。

(三)積極培育土地市場以提高土地利用效率

在社會主義市場經濟條件下，包括土地等在內的資源的自由流動與優化配置，主要都應當是通過市場的渠道來完成的，這也就是所謂的市場機制的基礎性作用。在土地資源配置方面，為了更好地提升土地利用效率，我國自20世紀80年代以來就開始展開多方面的探索與嘗試。具體而言，從所有權與經營權的分離開始，到土地的有償使用，再到明確土地使用的期限與流轉的具體模式與方法，我國逐步形成了公有制背景下的土地資源市場。可以明確的是，土地市場的初步形成，對于提高土地資源的利用效率，起到了顯著的積極作用，因為價格開始成為土地資源配置的信號與手段，而不再是單純通過政府的計劃調配和無償使用。然而，現階段我國土地市場顯然也還是遠未完善的狀態，在一級市場由政府壟斷的前提下，土地市場的發育正遭受著價格干預和設定不合理，土地交易方式不完善，以及土地管理法律法規不健全等問題的困擾。因此，土地市場發育的進程必須要加快，否則就難以實現市場機制在調節土地資源配置過程中的基礎性作用。我們認為，結合我國土地市場的現實發展狀況，以“二級市場”為主要的抓手，對使用者之間的產權交易進行規制[20]。這樣一來，就可以抓住現階段土地市場發育和土地利用效率提升的最關鍵問題，并且也有助于加快推動用地結構的調整和土地財政的逐步瓦解。

(四)關注生態平衡以實現土地利用的可持續性

土地利用的可持續性是新型城鎮化發展的內在要求，同時也是破解土地財政的根本要求。一是要堅決遏制土地生態污染問題，如長期以來的化肥農藥過度使用等，避免土地生態污染問題的進一步惡化。二是通過廣泛的社會宣傳推動土地利用觀念的轉變。現階段雖然公眾對于環境保護問題十分關注，環境保護的理念也正在深入人心，但是土地生態污染問題往往相對更為隱蔽，污染的后果通常也需要經歷較長的時期才會顯現，因而仍然有不少人對于土地生態平衡并不真正了解。三是在土地利用規劃之中增設有關土地生態平衡的條款，運用規劃和統籌的手段為土地利用的可持續性提供更為有力的保障。四是加強土地生態平衡保護的立法，增加土地污染行為的成本，并加大對破壞土地生態平衡活動的處罰力度。現階段我國在上述四個方面都已經取得了不小的進步，有關土地生態平衡保護的立法也正在推進的過程之中[21]。五是健全和完善土地利用管理機制，為城鎮化土地利用及土地生態平衡提供組織與管理保障。總而言之，土地利用可持續性的提升，最終要實現的就是土地利用的經濟效益、社會效益與生態效益的全面統一。

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(責任編輯：韓淑麗)

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