缺陷產品召回與執法查處關聯性分析

◆何云福/ 文

缺陷產品召回與執法查處關聯性分析

◆何云福/ 文

召回是生產者對存在缺陷的產品采取措施消除缺陷或降低、消除安全風險的活動。召回的產品，其缺陷可能是不符合國家標準、行業標準中保障人身、財產安全要求或存在不合理危險，從而也可能屬于《產品質量法》中所規制的不合格產品，進而企業的生產銷售行為可納入執法查處范疇。本文試分析缺陷產品召回與執法查處之間的內在聯系和區分，提出研究制訂缺陷產品召回與執法查處關聯規則的建議。

一、問題的提出

隨著缺陷產品召回制度的不斷完善，缺陷產品法定召回范圍從汽車、兒童玩具擴大到電子電器、兒童用品等日用消費品。另一方面，《缺陷消費品召回管理辦法》將缺陷消費品召回的管理職責落實到省級乃至省級以下產品質量監督部門。這些因素都導致基層在數量日增的召回工作實踐中，亟需處理好缺陷消費品召回與既有執法查處的關系，有效推動缺陷產品召回的深入實施，同時正確履行好執法監管職責。

具體而言，產品缺陷是由于設計、制造、警示標識等原因導致的在同一批次、型號或者類別的消費品中普遍存在的不符合國家標準、行業標準中保障人身、財產安全要求的情形或者其他危及人身、財產安全的不合理的危險。因此，不符合國家標準、行業標準中保障人身、財產安全要求或存在不合理的危險產品，既可以采取召回的措施，產品質量監督部門又可以依據監管職責，依法開展執法查處。但是，顯而易見的是，執法查處將極大影響到企業自主召回的積極性和主動性，從而影響到缺陷產品召回制度的實施。另一方面，如果僅采取缺陷產品召回的措施，而不追查企業的違法行為，又可能存在履職風險。

二、缺陷產品召回與執法查處的關系

筆者認為，問題的核心在于，如何理解和處理好缺陷產品召回與執法查處之間的關系。從實踐上看，產品質量監督部門持有不同的觀點和做法。

一種觀點傾向于將缺陷產品召回與執法查處兩者相互分離。缺陷產品召回管理部門按照程序確認、備案企業召回計劃，發布缺陷產品召回信息公告，對召回實施情況進行監督。產品相應的缺陷信息并不作為執法查處的線索進行移交處理。同樣，執法查處也并不對產品實施是否需要召回的調查，避免相互影響。

另一種觀點傾向于以執法查處的流程替代缺陷產品召回的實施。執法監管部門并不嚴格區分執法調查與產品缺陷調查，在作出執法處罰決定的同時，補充產品缺陷調查內容，督促企業履行缺陷產品召回的義務。其實質是，執法查處后，缺陷產品召回同步實施，調查與取證過程合二為一，減少了部分產品缺陷認定的環節。

還有觀點認為，缺陷產品召回與執法查處之間是互補的關系，以產品缺陷信息為線索，分別采取缺陷產品召回與執法查處兩種手段，避免管理不嚴或執法難以閉環等不足。具體實施中，分別采取不同的程序，但又相互影響，各取所長，即對企業實施調查，又避免缺陷產品流入市場導致的傷害后果。

筆者認為，缺陷產品召回與執法查處之間是相互關聯的，并沒有主次之分，也不是互相孤立的，要處理好兩者的關系需要重視其中的關聯點，并采取合適的處理規則。

三、缺陷產品召回與執法查處幾個關聯點

缺陷產品召回與執法查處之間相互關聯，關聯的關鍵節點在于兩者所針對的產品、對象有著交叉和重合以及職責有共通的要求。

第一，“產品”是兩者的關聯點。《產品質量法》同時使用了“產品缺陷”和“產品質量不合格”的概念，明確地把產品不應存在缺陷或瑕疵作為產品質量的基本要求。產品質量不合格與產品缺陷、產品瑕疵有著密切的聯系，但兩者之間同樣也存在著明顯區別，相互不能夠完全替代。產品質量雖然符合法律規定和約定的標準，即產品質量合格，但仍有可能存在某種不合理的危險，即產品存在缺陷。因而，開展缺陷產品召回與執法查處應密切關注產品本身是否屬于“產品缺陷”，同時又屬于“產品質量不合格”。

第二，“企業”是兩者的關聯點。《缺陷消費品召回管理辦法》明確規定，生產者是缺陷消費品的召回主體。消費品存在缺陷的，生產者應當實施召回。《產品質量法》也規定了生產者應當對其生產的產品質量負責，產品質量應當符合下列要求：不存在危及人身、財產安全的不合理的危險，有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的，應當符合該標準。因此，企業既有生產合格產品的義務，又有召回缺陷產品的義務。

第三，兩者的關聯是職責所需。產品質量監督部門既是《產品質量法》的執法主體，又負有轄區內缺陷產品召回監督管理職責。從職責上講，缺陷產品召回的職責并不能代替產品質量監管的職責。《缺陷消費品召回管理辦法》就明確規定了生產者依照本辦法召回缺陷消費品，不免除其依法應當承擔的責任。這里的“責任”不僅僅是民事責任，還包括行政責任乃至刑事責任。產品質量監督部門對生產者違反《產品質量法》的行為，應當追究其行政責任。缺陷產品召回特別是大量的企業自主召回，不屬于行政責任的追究，與監管部門對違反《產品質量法》所追究的行政責任，不構成牽連和重合，是具有關聯的兩個法律行為。

四、推動缺陷產品召回與執法查處關聯規則的形成

正如上文所述，缺陷產品召回與執法查處既有區別，又相互關聯，因此，產品質量監督部門在實施缺陷產品召回管理和執法查處中，要依據一定的規則準確研判，處理好兩者關系，切實履行好工作職責。筆者認為，可以從以下幾方面推動關聯規則的形成。

一是限定產品關聯的范圍。從“產品”這個關聯點分析，產品缺陷認定存在兩類標準，即產品是否存在“不合理危險”的一般標準和是否符合有關國家、行業的安全標準。產品缺陷認定標準與不合格產品的認定標準并不一致，不能從產品存在缺陷直接確認產品不合格。因而，只有在產品既存在缺陷，又被判定為不合格的情形下，才需要關聯缺陷產品召回與執法查處工作。在執法查處中，要充分重視對產品是否違反產品質量法的調查取證，不能直接將產品缺陷分析報告與產品不合格的檢測報告直接等同對待。

二是劃定企業關聯的情形。從“企業”這個關聯點分析，召回的缺陷產品的責任主體與行政處罰的違法主體也不是完全重合的。需要注意的是，《缺陷消費品召回管理辦法》所稱生產者，是指在中國境內依法設立的生產消費品并以其名義頒發產品合格證明的企業。《缺陷消費品召回管理辦法》對生產者的界定與《產品質量法》等法律法規規定不盡一致。雖然《產品質量法》并未明確規定“生產者”的定義，但沒有對是否“以其名義頒發產品合格證明”加以限制。具體到缺陷產品召回與執法查處的關聯，需要重視責任主體的不同、查處環節的不同可能導致的管轄權問題，避免發生主體和程序出錯。生產者是缺陷召回的責任主體。如果執法查處的相對人與缺陷產品召回的責任主體并不一致，應當采取通報、移送等處理方式。

三是充實兩者關聯的內容。從“職責”這個關聯點分析，缺陷產品召回管理可以稱為執法后續閉環措施之一，執法查處能強化缺陷產品召回管理的效力，兩者相得益彰。具體而言，執法查處后應注重督促企業對缺陷產品采取缺陷產品召回的措施，在運用裁量權時，鑒于企業主動召回是企業履行社會責任的良好行為，應當考慮企業主動召回對處罰幅度的影響，對處罰對象是否適用從輕、減輕處罰等，依據《行政處罰法》第二十七規定，企業主動消除或者減輕違法行為危害后果的，應當依法從輕或者減輕行政處罰。另一方面，對逃避召回義務、未履行已承諾的缺陷產品召回措施企業加強執法查處。比如，在責令召回程序中，由執法力量介入產品缺陷調查；又如運用執法力量，強化缺陷產品召回實施情況的監督，擴大缺陷產品召回的威懾力。

（作者單位：上海市質量技術監督局）