農地規模化的價值、風險及其防控

黃延廷　韓靜超

摘要：農地規模化有改進家庭聯產承包責任制效率、擱置根本變革農村土地制度的爭議、促進我國的城鎮化和工業化發展等價值，但也有誘發社會不穩、產生新型腐敗、弱化政治信任、危及糧食安全等風險，應當采取劃清農地的權利邊界、進行適度農地規模化經營、農地規模化以農民自愿為原則、優化農村基層治理結構等措施來防控農地規模化的潛在風險。

關鍵詞：農地；規模化；價值；風險；防控

中圖分類號： F323.211文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）11-0278-04[HS）][HT9.SS]

農地規模化是農地去零碎化的必然趨勢。我國農地規模化是指在農地承包制度不變的情況下，通過農地資源的市場流轉與重新配置，使農地經營向集中化、科技化、產業化、現代化發展的一項戰略舉措，研究農地規模化的價值、風險及其防控對這一戰略的有效實施有重大指導意義。

1農地規模化的價值分析

1.1可以改進家庭聯產承包責任制的效率

我國20世紀70年代末實行的家庭聯產承包責任制在最初的一段時期（具體是1985年以前[1]）曾極大地激發了農民群眾的生產積極性，使農業勞動生產率得到空前的提高，從而一舉解決了中國幾千年來都努力解決但從未解決的溫飽問題。但是隨著社會經濟的發展，其邊際效用不斷遞減、效率逐步降低，以致于落后甚至阻礙了我國農村生產力的進一步發展（馬克思的生產關系影響生產力的理論在此又一次被得以驗證）。家庭聯產承包責任制效率越來越低的根本原因在于此制度下的土地經營規模太過分散，不利于農業的現代化發展。第一，農戶的零碎化經營使農業機械化不能應用和推廣。這是因為農戶獨立購置新型農業機械會使其重復投資與大量閑置（如在中原地區最重要的耕地機械也僅能1年使用2次，春耕種玉米，秋耕種小麥，最多也就20多d時間，其他300多d無用武之地），加大了農民的生產成本和經濟負擔，這就使得農民又回到使用傳統機械，如牛耕、镢頭、鐵鍬、斧頭、鐮刀等的老路上去。第二，農戶分散經營難以獲得農業市場的各種信息，不能應對巨大的市場風險[如2015年大蒜的價格約為12元/kg，2016年大蒜的價格約為0.6元/kg，真是去年“算（蒜）你狠”，今年“算（蒜）你賤”]。同時，農業生產中的自然風險（如旱、澇、雹、雪、風、沙等，其中任何一項足以造成顆粒無收的后果）又隨時存在，“一個蘿卜兩頭切”，致使農戶常處于破產的邊緣。第三，土地不能有效配置，浪費現象嚴重。一方面，農業稟賦較低的農民長期進城從事非農生產（農業稟賦低，非農稟賦卻很高，即萬物平衡原理），撂下土地顧不得耕種；另一方面，農業稟賦較高的農民又由于政策、效益等原因不能轉入這些土地擴大生產，人力資源又被嚴重浪費。第四，家庭聯產承包責任制使農村呈現出原子化的狀態（各家各戶各自為戰），農民集體組織喪失了凝聚力與感召力，集體經濟能力衰退，道路交通、農田灌溉、防風、防沙、防汛等農業公共設施得不到改善甚至不能正常維護，農業生產能力顯著下降。實施農地流轉與規模化經營之后，農地承包的基本制度保持不變，且因以上眾多問題都可得到解決而使其效率明顯提升。首先，一般農戶的土地經營權轉入新型農業經營主體之手使土地拋荒、撂荒減少，且使后者的農地經營規模不斷擴大，他們在面積較大的土地上使用大型農業機械不會產生設備浪費現象（如較大的土地規模使他們可以改善農業生產結構，種植多種作物，這些作物的耕種時期各不相同，耕地設備可以常年不閑）。其次，新型農業經營主體資金、技術優勢明顯，把握市場的能力也相對增強。最后，農地流轉與規模化常常是農村集體組織牽線搭橋，他們的監督作用、農戶對之的依賴程度也日漸加強，集體的力量逐步回歸，農業公共設施必然會得到很好的改善。

1.2可以擱置根本變革農村土地制度的爭議

由于農村土地承包制度的缺陷，導致從根本上變革這一制度的爭議。一種觀點是回到改革開放前的農地集體化時代，持這種觀點的學者認為農村土地承包制度是把土地集體化降低了，其中有較強的個體私有制成分，對我國的社會主義制度有太多、太大的異化。隨著時代的發展，其不適應性會逐步增強，對我國社會主義制度的侵蝕也會更加嚴重。所以，必須順應經濟、社會的發展，使目前這種較低水平的土地集體化向更高級別的土地集體化躍進，以建立起理想中的私有痕跡被完全鏟除的集體經濟[2]。再者，高水平的土地集體化更有利于種子改良、水利配套、土壤改造、農地整理、農產品深加工、農產品暢銷以及農產品出口創匯，從而更有益于農業的現代化發展。然而，相對的觀點卻認為土地的高度集體化使土地由分散得到了集中，但仍然不能很好地解決人民公社化時代大集體生產中一直出現的消極怠工、機會主義、行政強制、計劃經濟、生產積極性低、整體農業效率低等一系列問題（都是因為農業監督難和核算難所致），同時農地集體化經營因行政權力過盛也會把農業勞動力牢牢地捆綁在土地上（過去生產隊長為了保證本集體的農業勞動力，不讓本隊的社員招工、參軍、上大學甚至嫁閨女），這樣勞動力不能在各個集體之間、城市和鄉村之間自由流動，人力資源死滯，根據“流則活，通則達”的道理，僵化不動的人力資源配置必然會產生這一要素的內困、內衰、潛力得不到挖掘，從而出現浪費嚴重等種種窘態，不但不利于農村、農業的發展，更不利于城市、工業的發展[3]。

還有一種觀點認為應該推動農村土地私有化，即認為土地私有化使土地產權最為明晰，最大程度上解決了集體所有制下土地產權模糊、主體缺位的問題，根據科斯等理論，明晰的產權會使土地效率和勞動效率大幅提高。可是土地私有化并不能回答以下幾個關鍵問題：（1）土地私有化后必然出現的土地兼并、貧富分化、兩極對立、矛盾迸發、社會動亂該如何解決？（2）怎么解釋其他發展中國家實施土地私有化后土地仍不能規模化、農業效率仍然較低、人們怨聲四起的殘酷現實？（3）土地私有化后社會資本必然大舉入侵農村，農戶、農民的弱勢必然加劇，如何保護他們？如何維護農村社會的基本公平？各種觀點相互爭論，莫衷一是，影響發展。實行土地流轉與規模化經營后可以兼容、平息、擱置這些爭論。首先，不管土地公有化還是私有化，最終土地都要適度規模化經營，以賺取規模效益，這是農業發展的一條基本規律，而實行土地流轉與規模化經營正好可以達到這一目的。其次，既然誰也說服不了誰，那就維持現在的基本制度去等待時代的選擇，而農地流轉與規模化經營正是在堅持現有農地承包制度的前提下并對其改進的一種策略。再次，土地集體化易體現公平原則、難體現效率原則，土地私有化則易體現效率原則、難體現公平原則，而在現有土地制度基礎上的農地流轉與規模化經營就是取農地承包制度的公平加農地規模化經營的效率，是一種體制內的誘致性變遷和優化組合。從另一個角度而言，這種改革就是土地“公”和“私”之間的折中，這對于有著極深中庸之道的心理結構的國人（濃郁的歷史文化傳統一代又一代地鑄就人們的心理基礎和喜愛偏好）來說又是最容易接受的，當然也就最容易成功。

1.3可以促進我國的城鎮化和工業化發展

我國的城鎮化和工業化導致農村土地的重新配置和優化集聚，即土地的流轉與規模化經營，前者應起決定作用。試想在傳統社會時代城市和工業的停滯只能帶來永遠的小農經營體制（即使土地被大地主兼并仍是交由眾多的小農戶以傳統方法經營，而且土地兼并導致社會動蕩，所以這種土地配置方式非但不是優化集聚反而是惡化集聚），只有建立在堅實的城鎮化和工業化基礎上的農地規模化才是牢固的、長久的、健康的。但事物之間也有作用與反作用的關系，農地流轉與規模化經營反過來又可以很好地促進城鎮化和工業化的進一步發展。首先，對于已經進城的農民來說，他們的非農收入非常可觀，農業收入已經微不足道，土地成了他們的一塊雞肋，甚至是一種牽絆、負擔。實行農地流轉與規模化之后，他們在獲得一定的土地收益的前提下，更能夠放心地、專心地從事非農工作，充分發揮他們的特長，更好地服務于我國的城市化和工業化建設。其次，對于農業資質一般、還沒有進城務工的農民來說，他們的農業收入不是太高，但鑒于自己的非農優勢不太明顯還沒有棄地進城，暫處于觀望狀態。如果實行農地流轉與規模化，他們可以取得農地流轉收益，此收益應該不比他們的種地收益低多少，甚至能與種地收益持平（實行農地流轉與規模化，中央和地方應有一系列扶持和補貼措施，農民轉出土地往往會得到轉入方的土地使用費和政府的補貼費用2種收入），另外還可以進入非農產業得到另一份工資收入，土地流轉收益加上非農工資收益肯定要比光種地的收益大許多，他們自然會欣然選擇進城務工，從而為工業化和城市化作出貢獻。最后，對于轉入農地擴大生產的農戶及其他新型農業經營者來講，他們可以運用自己的資金、技術、稟賦等優勢在較大規模的土地上進行現代化耕作，生產出更多、更好、更具競爭力的農產品為工業化和城鎮化提供良好的原材料和高質量的生活品，從而作出自己的貢獻。

2農地規模化的潛在風險

農地規模化有利當然也有弊，其弊端就是隱含一定的風險，具體表現如下。

2.1誘發社會不穩的風險

首先，實施農地規模化經營后，土地流轉頻現，會出現大量的無地、無業農民，增加社會不穩定因素。當前我國許多地方的農地流轉與規模化經營并非以農民的非農轉移為基本前提，因臨時經濟困難、貪圖眼前利益、政府強力引導、從眾心理驅使、強勢集團壓制等原因而使得流轉土地的大有人在。沒有穩定的非農就業和收入，尤其是一些不愿吃苦受勞、根本就不想進城務工的懶散人員，土地流轉與規模化后兩手空空，僅靠土地流轉費用為生，一是他們坐吃山空，迅速貧困，極貧極富的兩極分化必將重現；二是他們游手好閑、惹事生非、唯恐天下不亂。那些有穩定非農就業流轉土地的農民也不是絕對沒有問題，一旦出現國際經濟危機或國內經濟衰退，他們也會失業，返回農村，或者農村已沒了土地，干脆就在城鄉游蕩。無業游民易集成團伙，又生活無著，最容易受到煽動，發生動亂。其次，農地規模化的進行會加劇社會矛盾與沖突。一是土地規模經營者和轉出土地的農民之間的矛盾。在農地流轉與規模化的實踐中，農民獲得的土地出租費用一般都是按年支付的，若是規模經營者在這一年里經營虧損，就不能按時按數支付農民的土地使用費，嚴重時農民甚至連1分錢都拿不來，這必將引發嚴重的矛盾糾紛甚至群體性事件，農地規模化的經濟風險就轉化成了政治風險。另外一種情況是，由于農產品大幅漲價或土地隨時宜的變化顯著增值，土地經營者會因此獲得巨大利益，出租土地的農戶又會產生不滿，要求根據情勢變更以前的合同，而經營者認為合同已簽訂不可更改，對方應當承受市場風險，雙方各有道理，相持不下，沖突愈演愈烈，難以化解。二是農戶之間的土地邊界沖突。之前土地邊界不清，由于土地利潤太低，大家都不太在意，更有雙方都撂荒不種者，更是沒有言語、紛爭。但現在要流轉土地，多1分地就多許多收益（不是1年多收，而是年年多收），且這些收益不用勞動就可得來，那么雙方的地界問題就要弄清楚，否則，雙方就可能發生肢體沖突、流血、流淚。更為嚴重的是地方政府平息這些矛盾的機制不健全、方法簡單粗暴，還有的怕麻煩、怕擔責任，干脆“不作為”，紛爭便越來越大，更加難以解決。

2.2產生新型腐敗的風險

通過土地自由流轉的形式來集中、優化配置農地資源，從而達到農地規模化的目的，這種自由農地規模化模式在實踐中很難行得通的。田傳浩等通過實證研究發現，土地自由流轉不僅沒有使農戶的土地經營規模集中、擴大，反而有更加分散、縮小之嫌[4]。不僅我國如此，法國、日本、德國都是如此，這主要是由農地經營、農業生產、土地功能的特殊性所決定。因此，政府在其中必須加以引導、激勵甚至予以規劃、調控，這樣又會產生新的問題。一切有權力的人和機構都會濫用權力，因而產生腐敗。哈里斯曾說，美國工業部門中的腐敗就是政府官員在其中巨大的行政權力所導致的，在其他部門這樣的話，同樣會產生腐敗。埃利奧特也說只要政府介入經濟，貪污賄賂就會產生，而且介入越多，腐敗就會越嚴重[5]。既然農地流轉與規模化經營必須要有政府參與，那么其中誘發新型腐敗的危險就必然存在。比如在我國許多地方流行土地信托的農地規模化模式，首先是由縣政府或鄉（鎮）政府全資注冊成立農村土地信托公司，并號召農民將土地委托給該公司經營，公司在集中了農民的土地之后，篩選出合適的農業經營公司，然后將土地發包給它，并對它的經營全程監管以爭取最大收益。這其中土地發包給誰、發包的價格是多少、收益如何分配、土地升值后怎么辦等都由政府主導決定，形成了強大的行政權力，這一權力可以支配信托公司的注冊資本金、農業經營公司的預付承租金、政府給予的補助、扶持資金甚至社會上的贊助資金等，這一巨大權力背后肯定潛藏著嚴重的腐敗風險。另外，還有一種反租倒包的模式，即村民委員會處于主導地位，村民把土地以較低的價格統一租給村集體，村集體再以較高的價格把土地發包給新型經營者，這種權力的濫用使村官的土地腐敗問題成為近年來農村腐敗的突出問題、首要問題。

2.3弱化政治信任的風險

如果一項政策措施改善了民生，提高了效益，并且維護了社會公平，政府的公信力就會增強，反之，則會弱化民眾對政府的信任。在農地流轉與規模化經營的過程中，損害農民利益、產生社會不公的現象屢屢出現。這主要有以下幾個原因造成：第一，當農地轉入者新型經營者的資本利益與農地轉出者農民的土地利益發生沖突時，政府出于政績考慮（關系到自己的政治利益），非常容易遷就資本的要求（農業龍頭企業和大型種植基地的農地規模化外觀最為明顯）。第二，在土地流轉中，經常出現個別農民要價過高，政府便將其視之為刁民、釘子戶（網上常見某官員私下場合罵農民是給臉不要臉便是此心理反應），采取各種孤立、嚴厲措施強制流轉，這不免讓廣大群眾酸心、寒心，因為他們會站在同情、理解的角度如土地情結、情況特殊等看待這些人。第三，農民在與各方博弈不利時，其合法權益的損失沒有一個保護機制，不公蔓延、加深。公以立信，政府不公，則民眾不信。民眾不信，則可能喪失政權的執政基礎。

2.4危及糧食安全的風險

農地規模化的實施有可能危及糧食安全。第一，耕地流轉后一部分可能非法變為建設用地，從而危及糧食安全。眾所周知，土地的農業效益非常低，由于人是追求利益最大化的理性經濟人，所以不管是地方政府、農民集體、還是農民本人都本能地想著怎樣能夠使農地非農使用以獲取更高的收益。都去這樣想、這樣努力就會有一些變為現實，即使國家對農地農用的管理非常嚴格、非常嚴厲。如近年來很多地方就通過“以租代征”的方式非法將農用地轉為建設用地，即把耕地租賃過來逐步進行非農建設，這種情況愈演愈烈，以致于已成為一種普遍的、公然的違法形式，極大地危害了我國的糧食安全。第二，較大的新型農業生產者的經營風險可能危及糧食安全。農業生產的風險不僅多，而且大。較大的新型農業生產者的土地經營規模巨大，一旦其經營不善造成糧食歉收、無收以致于破產的狀況，不但當地當年的糧食總量下降，而且下一年、下幾年由于土地不好處置被大量拋荒，當地的糧食產量會持續不足，遺患無窮。第三，非糧化種植危機糧食安全。許多農地規模化經營企業種植的不是糧食，而是比較收益相對較高的蔬菜、苗木、煙草、藥材等，有的甚至還搞觀光農業、休閑農業，反正沒有離開農業，也就沒有違反法律規定。但這種趨勢的加劇，很快會突破耕地紅線，危害糧食安全[6]。

3農地規模化的風險防控

應當采取正確的措施，加強風險管理，把農地規模化的風險控制在一定的范圍之內。

3.1劃清農地的權利邊界

農地產權模糊，會紛爭不斷，影響社會穩定。所以，理清農地權利邊界是農地規模化的基本前提。第一，應劃清農地所有權主體的邊界。我國多部法律都規定農地歸鄉鎮農民集體、村農民集體以及村內農民集體所有。既沒有規定農民集體的內涵，也沒有明確其具體的組織形式，更沒有說明其運作、操作的規范和程序。我國農地權利主體的這種多元性和模糊性不但會造成權利主體的虛無，誰也不愿經營管理（無利之時），又會導致權利的交叉與重疊，誰都想經營管理（有利之時），結果強勢主體壓制弱勢主體，國家的行政管理權侵蝕農民的集體所有權。現實當中許多地方政府以農地所有者的身份強征農民集體的土地大搞工業開發、城鎮建設，撈取土地財政，與民爭利，農地成為政府的“公共池塘”便是其例。在我國的法律中，縣政府、鄉（鎮）政府只能履行行政管理、行政監督的職能，并不是農村土地所有權的主體，而其中的集體經濟組織多數已經轉型或解散，時宜也使它不再適合充當農地所有權的主體。而村內農民集體即各村民小組又由于太過分散，有的小組僅有20～30人、3.33～4 hm2土地，不管從經濟層面還是從政治層面說其力量都過于弱小（作為農地主體的組織在很多時候是要為農民作政治代言），也不適宜作為農地所有權的主體，只有村民集體大小適中，且國家也大力提倡以村為單位的村民自治，村級民主也發揚得較好[村長已由村民直選了，鄉（鎮）長、縣長還做不到]，以村農民集體為農地所有權的主體來行使農民的土地權利最能維護農民的經濟利益與政治利益，應抓緊在立法中予以明確。第二，應劃清農地所有權、承包權、經營權的邊界。農戶承包村集體的土地時，農戶享有土地的承包經營權，所有權仍在村集體手中。農戶的土地承包經營權由作為身份權的承包權和作為財產權的經營權組成，承包合同生效、承包經營權產生后有很大的獨立性，即使所有權主體也不得隨意干預、變更。土地流轉與規模化只是土地經營權的轉移與集聚，土地轉入者僅擁有土地的經營權，承包權仍在承包的農民手中，任何人不得予以剝奪，除非其本人的戶籍從本集體組織中遷出或轉變為非農戶口。這些權利邊界在政策中已經規定，應盡快修改法律保證此規定的貫徹實施。第三，應劃清農地經營權之間的邊界。農地經營權之間的原始邊界是指農戶承包的土地之間的邊界。農戶們之間的土地界限不清致使矛盾紛爭不斷，既傷鄉情又害政情，所以鄉（鎮）、村有關管理機構和人員要根據農戶的土地承包合同重新丈量土地，嚴格確定其土地四至，立石標識，并記載于其土地權利證書之上以為憑據。

3.2進行適度農地規模化經營

由理論和實踐可知，農地的經營不是規模越大越好、越集中越好，也不是規模越小越好、越分散越好。微觀經濟學認為，任何經濟（包括生產和交換）都有一個規模效益，由于技術的不可分性，生產經營的規模越小、越分散，則單位產值的平均成本越高，利潤就會越低，在規模逐步提高之后，產值會逐步增大，單位產值的均攤成本會越來越小，利潤自然越來越高。農地經營的狀況也是如此，而且一些重要生產技術，如較大型的耕種機械、聯合收割機、復雜的儲藏設施等的不可分性更加突出，所以其規模效益也非常明顯。然而，當規模增大到一定程度時，由于生產經營主體的能力所限，再增加規模，主體便無力、無暇顧及，于是就會出現一部分資源浪費，總體生產效益就會下降，所以這一程度、這一點位就是經營規模的最優點，規模經營一定要保持在這一點位之內，過猶不及。尤其是農地經營不僅有人力的參與，更有自然力的作用，特別是自然災害的副作用更使經營者防不勝防，難以控制，規模過大之后，一方面主體的生產能力不濟，另一方面主體的防害能力也跟不上，因此農地規模化經營保持適度至關重要。從實踐中來看，農地規模適度，首先可以防控農民失地、社會不穩定的風險。大規模的農地流轉與集中就會有大規模的農民失去土地，其中也會潛藏著大規模的社會不穩風險，現在讓土地流轉與集中保持在一定的限度之內，失地農民的數量就保持在一定程度之內，其造成社會不穩的風險就會保持在一定的可控范圍之內，另外還可以防控糧食危機的風險。規模太大的農地經營者，如果經營失敗、破產，糧食風險巨大，如果規模都較適中，即使一處經營失敗，還有其他的農場，糧食的損失也較有限，甚至夠不上什么風險，這就是適中或者較小規模農地經營分散風險的機理。

3.3農地規模化以農民自愿為原則

由農地流轉與規模化引發的社會不穩定隱患主要是強制流轉與規模化引起的，農民本來就不愿放棄土地，放棄土地后又沒有可靠的工作，從而導致生活質量不高，他們自然就會怨氣沖天，尋釁挑事，農地規模化也不會順利進行。如果他們自愿流轉土地，自愿推進農地規模化經營，那是他們已考慮好了放棄土地之后的生活道路（中國農民有著善于計劃、三思而后行、居安思危的理性[7]），有了可靠的生存之道，他們自然就不會找事、鬧事，不但社會安定，而且農地規模化也會有效進行。正如詹姆斯·布坎南所指出的那樣，沒有交易各方的自愿以及能夠保證各方自愿交易的法律制度，就不可能有真正的效率、效益。只有在廣大農民自主、自愿、自覺基礎上的農地流轉與規模化經營才是最有效率的。由于強制流轉以政府強制居多，所以保證農民自愿流轉土地的關鍵就是要明確政府在農地規模化中的職能，政府的作用只能是服務和監督農地規模化的過程，堅決不能濫用自己的權力，代替農民作為農地流轉與規模化的主體行事，其服務和監督的重點應放在逐步明晰農地產權、建立健全農地市場交易規則、搞好農地流轉平臺服務、提供先進的農業技術、維持農業市場秩序、打擊違法行為等。

3.4優化農村基層治理結構

我國的首要問題是農民問題，革命時期解決好農民問題（打土豪分田地、建立農民政權、農村包圍城市等），我國就取得了革命的勝利，建設時期解決好農民問題（農村土地承包、改革開放使農民吃飽穿暖），中國便創造了世界發展史上的奇跡。在中國發展的新時期——農地流轉與規模化的現代農業新階段，仍要解決好農民的新問題，才能取得這一階段的成功。農民生活在基層、生活在農村，所以解決農地規模化中的農民問題應在農村基層進行，這樣優化農村基層治理結構便被提上重要日程。一是要進一步完善村民自治制度。農村基層治理實行農民自我治理、民主治理已取得了較好的成效，在農地流轉與規模化中一些關系農民切身利益的重大問題，如農地流轉的價格、年終的分紅辦法、土地的增值收益的分配等還要由村民代表大會或者村民大會民主決定，防止村干部和村內強人、能人非法干預，并要針對這些過程、問題設計出一套辦法、措施，形成比較穩定的制度。二是要加強農民、農村的各種組織建設。如農民新型合作組織、農村中介服務組織、農業技術服務組織、農民維權救濟組織等。世界上沒有救世主，只有自己救自己，農民自己的問題也要自己解決，單個人出來解決問題不如形成組織出來解決問題。馬克思曾經把當時的法國農民形容成“一袋合不攏的馬鈴薯”[8]，權益倍受侵犯。而當今法國農民的權利昌盛，就是當今法國農民形成了各種各樣的組織，但凡有事，就去找相應的組織，組織出面強有力地、全面地、充分地維護了自己成員的利益。我國農地規模化中農民問題的解決一定要借鑒法國的經驗。三是要健全農村社會保障制度和公共服務制度，使農民流轉土地以后不但有收入、有工作，還有最低生活保險、疾病醫療保險、養老保險、文化娛樂保障等。

3.5確保“18億畝”耕地紅線

為了保護耕地、保護農業現代化發展，世界各發達國家和地區都在法律中嚴厲規定，農地不得棄耕、劣耕和用于非農建設，否則政府有權強行收歸國有。所以，我國一方面要通過各種政策大力支持糧食生產，提高種糧的積極性；另一方面還要加強農地用途的管理、管控，嘗試實行永久基本農田劃定制度，確保“18億畝”耕地紅線，確保糧食絕對安全。

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