新一輪退耕還林問題與對策

孫永福 程玉娜 鄧必平

摘要 通過實地調研與分析，從贛州市新一輪退耕還林實施過程中面臨的用地難、農戶退耕積極性不高、投入不足等實際問題出發，針對性地提出相應的對策與建議，從而為今后贛州市新一輪退耕還林工作的順利開展提供參考依據。

關鍵詞 退耕還林；問題；對策；贛州市

中圖分類號 S-9；F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）07-0210-02

Problems and Countermeasures of a New Round of Returning Farmland to Forest——Taking Ganzhou City，Jiangxi Province as an Example

SUN Yong-fu1，CHENG Yu-na2，DENG Bi-ping3

（1.Forest Inventory and Planning Institute of Ganzhou City， Ganzhou，Jiangxi 341000；2. Baita Water Wood Checkpoint of Ganzhou，Ganzhou，Jiangxi 341000；3. Research Institute of Forestry and Science in Ganzhou，Ganzhou，Jiangxi 341000）

Abstract Through field investigation and analysis， this paper based on the practical problems such as the difficulty of land use，farmers enthusiasm was not enough，inadequate investment，corresponding countermeasures and suggestions were put forward，which provided reference for the smooth work of returning farmland to forest in Ganzhou City.

Key words Returning farmland to forest；Problems；Countermeasures；Ganzhou City

新一輪退耕還林是黨中央、國務院為加快推進生態文明和美麗中國建設做出的一項重大戰略部署，已被列入國家重點督查項目之一。新一輪退耕還林的實施是調整農業產業結構、促進經濟較快增長、推進生態文明建設的重要舉措，是增加森林資源、提高生態質量、構筑南方重要生態屏障、實現林業“雙增”目標的有效途徑[1]。各地要認真履行職責，積極謀劃，采取有效措施，推動工程建設。為確保全市新一輪退耕還林任務按時保質完成，贛州市制定了每周一調度、每月一通報、每季一督辦的政策，對任務縣（區）落實情況進行摸底、調查、督導、通報，對存在的問題進行研究與分析，并提出相應的對策與建議。

1 贛州市退耕還林基本情況

贛州市位于江西省南部，東接福建、南臨廣東、西靠湖南、臨近港澳，總面積39 379.64 km2，占江西省總面積的23.60%，森林覆蓋率達76.23%。自2002年實施第一輪退耕還林以來，林地面積大幅增加，林地固土、涵養水源能力進一步增強[2]，有效地減少了水土流失面積，生態環境得到明顯修復。同時，退耕農戶收入大幅增長，如贛縣區結合當地農民種植叢生竹的經驗、依托附近長年收購叢生竹的贛州華勁紙業有限公司，將符合條件的退耕用地改種叢生竹，使得退耕農戶每年純收入達36 750 元/hm2。退耕還林既綠了山，又富了民，可實現經濟建設與生態建設同步發展的雙贏局面。因此，實施退耕還林對生態環境改善[3]及增加農民收入等具有重大意義。2015—2016年贛州市新一輪退耕還林任務為1 464.67 hm2，占江西省總任務（2 000 hm2）的73.23%，主要涉及南康、崇義、信豐、安遠、尋烏、寧都、興國7個縣（區）的94個鄉鎮、 2 090個小班、6 855個農戶、735戶貧困戶。由于新一輪退耕還林對用地要求較高，且贛州市境內符合條件的用地較少，因此贛州市新一輪退耕還林表現出點多、面廣、難度大的特點。

2 新一輪退耕還林特點

2.1 對退耕農戶、林種要求低

新一輪退耕還林堅持“統一標準、農民自愿、政府助推、自我發展”的原則，突出“農民自愿”“退不退耕，栽植什么樹種”由農民自主決定，強調退耕還林以“農民為主、政府為輔”的思想。同時新一輪退耕還林不再劃定經濟林和生態林的比例，充分尊重農民的主體意愿，采取農民自愿申報的方式。

2.2 用地條件要求高

新一輪退耕還林嚴格限定在25°以上非基本農田坡耕地，以及重要水源地15°～25°非基本農田，不得將基本農田、土地開發整理復墾耕地、坡改梯耕地、上一輪退耕還林地納入此次退耕范圍。對已劃入基本農田的25°以上坡耕地，在確保基本農田保護面積不減少的前提下，依法定程序調整為非基本農田后方可納入。且新一輪退耕還林要求必須將退耕地塊落實到當地國土部門土地利用現狀圖上，并將落實小班進行矢量化建立矢量數據庫。由于實施過程中需要與國土等相關部門溝通協調，因此落實符合條件的用地相對緩慢。

2.3 補助標準較低

第一輪退耕還林補助標準為生態林補助共計28 350元/hm2、經濟林補助共計19 200元/hm2。此外，還有鞏固退耕還林成果后續產業每年補助3 450元/hm2，生態林補助8年，經濟林補助5年。而新一輪退耕還林補助標準為22 500元/hm2，資金分3次下達，第1年補助12 000元/hm2（含種苗造林費4 500元/hm2），第3年補助4 500元/hm2，第5年補助6 000元/hm2。與上一輪退耕還林補助資金相比，新一輪退耕還林補助資金偏低。

3 存在的問題

3.1 落實難

3.1.1

符合標準的用地少且分散。贛州市第一輪退耕還林已實施完成25°以上坡耕地26 100 hm2，目前可用于退耕還林的用地較少，且符合條件的坡耕地大多為基本農田，導致可退耕地塊零星分散、面積較小，集中連片地塊較少，實施難度大。

3.1.2

按“圖”退耕，小班標注與實地不一致。在實施新一輪退耕還林過程中，由于國土和林業部門對地類調查方法和統計標準不一致，導致國土和林業部門使用的圖紙不能夠完全吻合，在部分資源數據上有一定差異，最終致使小班圖紙與實地存在一定誤差，增加了實施工作的難度與不便，如土地利用現狀圖標注的坡度、用地類型等關鍵因子與實地情況不一致，有些地塊在圖紙上顯示為非基本農田，而實際地塊已為退耕多年的林地；有些地塊實際為符合條件的用地，而國土部門圖紙顯示為基本農田。土地二調數據不準確、土地利用現狀圖存在位移等問題的出現，極大地壓縮了退耕還林的用地空間[4]。

3.1.3 黃龍病果園難列入退耕還林。贛州市各縣（市、區）在申報退耕還林任務時，原認為災害的黃龍病果園地可以納入新一輪退耕還林范圍，而在依據新一輪退耕用地政策標準執行時，絕大多數不符合退耕條件，不能實施退耕還林，導致部分縣（市、區）任務雖然不大，但退耕難度大，任務難以落實。

3.2 農戶退耕積極性不高

目前，由于務工與耕種效益的懸殊，加之耕地零星、分散、偏遠、不便管理等原因，大量年輕力壯的勞動力常年外出打工，導致土地大量撂荒和農村“勞力荒”，致使農戶退耕能力不強、退耕意志不堅定。同時，因糧農補貼不斷增加，保留耕地種植或不種植農戶每年均可得1 635元/hm2的糧食直補，而退耕后收入將會減少。另外，征地拆遷時，農田補償比林地的補償要高很多，致使農戶不愿意退耕。

3.3 投入不足

新一輪退耕還林工程涉及面廣、業務量大、政策性強、技術要求較高，需要投入大量的人力、物力和財力。據贛州市多年來的造林經驗，一般苗木費需1 650元/hm2，再加上地塊清理、整地、運苗、栽植及后期管護，需大量經費，而目前投入遠遠不足，不但增加了農戶造林時的經濟壓力，后期補植、撫育、管護也很難得到保障。這些問題的存在直接或間接地影響了退耕還林工作進展。贛州市第一輪退耕還林已實施了26 100 hm2，大多數符合條件的坡耕地已退耕還林，少數符合退耕條件的坡耕地地處偏遠山區，零星分散，工作量大，管理成本高，而市、縣兩級財政比較困難，育林費從2016年2月起又被停征，工作經費短缺。

4 對策與建議

4.1 加大宣傳，提高農戶退耕意愿

新一輪退耕還林是黨中央、國務院為加快推進生態文明和美麗中國建設做出的一項重大戰略部署，是一項政治任務，一項民心工程、德政工程，各地必須保質保量地完成任務。應廣泛運用多種媒體，宣傳新一輪退耕還林新思路、新舉措和新成效，營造良好社會氛圍；重點采用召開群眾會、培訓會和發放宣傳單等方式，深入宣傳第一輪退耕還林成效及先進典型，全面宣傳新一輪退耕還林的政策和種植林木的良好經濟效益，讓基層群眾真正掌握政策，認識到退耕還林的重要性，增強退耕意識。

4.2 加大資金籌措，緩解資金壓力

省、市、縣要切實將新一輪退耕還林工作經費納入財政年度預算，根據工作任務量明確配套一定比例專項資金并及時劃撥到位，作為新一輪退耕還林項目配套和工作經費，確保人員和經費落實到位，減輕林業站經費負擔，保證工作有序開展。同時，多渠道籌措資金，提高補助標準，切實解決農戶在種植、后期管護等過程中面臨的資金問題。

4.3 加強協作，保證任務落實

各部門之間需加強溝通、相互協作，使建設任務得以落實，有效解決用地難問題。林業部門需主動與國土部門密切溝通，加強協作，對一些符合退耕條件，又已劃入基本農田的25°以上坡耕地，可通過一年一度耕地數據庫變更調整過來，以滿足退耕還林用地需要。同時，要從國家利益和農民利益出發，科學確定保護耕地、退耕還林耕地，盡量把陡坡耕地都納入新一輪退耕還林范圍，將退耕地落實到土地利用現狀圖上和山頭地塊。

4.4 科學規劃，強化造林管理

結合農民意愿搞好作業設計，根據作業設計提供良種壯苗，并抓好整地、栽植、后期管護等各個環節的工作。堅持因地制宜，宜林則林，宜喬則喬，宜灌則灌，保證退耕還林能成活成林、發揮應有的生態效益和經濟效益。科學規劃，盡量兼顧經濟和生態效益的樹種，因地制宜地選擇鄉土樹種[5]。按照退耕還林技術要求，堅持沒有作業設計不施工、不是適生良種不使用、苗木不合格不出圃、整地不合格不栽植、造林不合格不驗收的“五不”制度。退耕還林分散在千家萬戶，農戶之間的投入能力、管理水平有很大差別。當地政府、林業等相關部門應高度重視退耕后的林地管理工作，建立責、權、利相結合的服務管理監督體系，并通過政策引導，使退耕還林成為農民的自覺行動[6]，樹立營造林質量觀和綜合效益觀。

參考文獻

[1] 姬愛玲.華亭縣實施新一輪退耕還林思路與對策[J].甘肅科技， 2015，31（8）：3-4.

[2] 李世昌.紅河縣實施新一輪退耕還林工程的對策與建議[J].綠色科技， 2014（6）：101-102.

[3] 桂林.退耕還林與生態環境改善的關系研究與分析[D].西安：西安建筑科技大學，2015.

[4] 楊友良.師宗縣新一輪退耕還林工程實施及發展對策探討[J].內蒙古林業調查設計， 2015， 38（4）：10-12.

[5] 姜琦.三峽庫區退耕還林現狀及新一輪退耕還林對策：以秭歸縣為例[J].湖北林業科技，2015，44（2）：64-66，83.

[6] 梁全，鐘先成，蘇克鋒，等.寧南縣退耕還林問題與對策探討[J].四川林勘設計， 2011（1）：72-74.