國家檔案管理事務(wù)中的行政主體及其職權(quán)

“行政主體”是行政法律、法規(guī)中一個重要的概念。在包括《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）在內(nèi)的調(diào)整行政管理關(guān)系的法律規(guī)范中，它是指依法享有國家行政權(quán)力，以自己的名義實施行政管理活動，并獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織機構(gòu)。國家檔案管理事務(wù)中的行政主體，是指能夠憑借國家的行政權(quán)力來管理某一地域檔案事務(wù)的機構(gòu)組織。而被行政主體所管理的對象，是行政相對人。

一、《檔案法》所規(guī)定的國家檔案管理機構(gòu)分析

能夠行使國家行政權(quán)力的組織機構(gòu)，是由法律規(guī)定的。《檔案法》是管理國家檔案事務(wù)主要的、或者說是基本的法律。該法的第二章限定我國的檔案管理機構(gòu)共有五個，一是“國家檔案行政管理部門”，二是“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門”，三是“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”，四是“機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)或者檔案工作者”，五是“中央和縣級以上地方各級各類檔案館”。《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）第二章關(guān)于檔案機構(gòu)的規(guī)定和《檔案法》略有不同，一是“國家檔案行政管理部門”直接改稱為“國家檔案局”，二是沒有“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”的相關(guān)規(guī)定，三是“中央和縣級以上地方各級各類檔案館”更改為“中央和地方各級國家檔案館”。根據(jù)行政法的一般原理，在上述法律法規(guī)所明確的檔案機構(gòu)中，“國家檔案局”、“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門”、“中央和地方各級國家檔案館”，構(gòu)成國家檔案管理事務(wù)的行政主體。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和“機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)或者檔案工作者”，不是管理檔案事務(wù)的行政主體。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之所以不是我國檔案管理事務(wù)的行政主體，一是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在檔案事務(wù)中基本處于行政相對人的地位，是義務(wù)主體而不是權(quán)力主體，它的義務(wù)是“指定人員保管本機關(guān)的檔案”。二是因為該級政府在檔案事務(wù)的管理中，行政權(quán)限不充分，依據(jù)《檔案法》和其他的法律法規(guī)的規(guī)定，行政許可、行政處罰等主要的行政管理手段都是縣以上檔案行政管理部門的權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有“對所屬單位的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”的權(quán)力，但還缺少實行監(jiān)督的行政手段，很難構(gòu)成行政權(quán)力的主體。

“機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員”也都不是檔案管理的行政主體。其一，作為機關(guān)和社會組織內(nèi)部的檔案機構(gòu)，不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任，不符合行政主體的構(gòu)成條件，能夠構(gòu)成權(quán)利和義務(wù)主體的，是“機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他社會組織”，而不是這些組織的內(nèi)部機構(gòu)。其二，作為機關(guān)和社會組織的內(nèi)部機構(gòu)，其職權(quán)來源于單位首長、法人、董事會等權(quán)力機構(gòu)，而不應(yīng)該由法律界定，其權(quán)力的性質(zhì)和政府檔案行政管理部門不同。其三，根據(jù)檔案法的有關(guān)規(guī)定，“機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他社會組織”，是檔案行政管理部門監(jiān)督、指導(dǎo)的對象，也就是說，在國家檔案管理事務(wù)中，它們也是義務(wù)主體而不是權(quán)力主體，這些組織內(nèi)的檔案機構(gòu)，只是該組織為履行義務(wù)而設(shè)立的機構(gòu)。

在我國各級各類檔案館中，只有“中央和地方各級國家檔案館”才能構(gòu)成檔案管理的行政主體。《檔案法實施辦法》對《檔案法》在這一點上的“更正”是正確的。這是因為國家檔案館所收存的是國家機關(guān)或公務(wù)部門的檔案，在法律上屬行政公產(chǎn)，國家檔案館對這些檔案的管理活動，是行使國家行政權(quán)力的行為。而大學(xué)和企業(yè)的、或者其他的檔案館，盡管管理的檔案也可能是國家財產(chǎn)，但這些機構(gòu)都是在自主經(jīng)營，國家也不宜直接管理這些機構(gòu)所產(chǎn)生的檔案。他們對檔案的管理行為只應(yīng)看作是這些組織內(nèi)部的管理活動，并不是在直接行使國家權(quán)力，不構(gòu)成行政主體。

二、國家檔案管理事務(wù)中行政主體的職權(quán)分析

依據(jù)《檔案法》和行政法的基本原理，管理國家檔案事務(wù)的行政主體實際上只有兩種，一是包括國家檔案局在內(nèi)的、縣以上各級人民政府的檔案行政管理部門；二是中央和地方各級國家檔案館。這兩種行政主體并不完全相同。

構(gòu)成我國行政主體的機構(gòu)和組織共分三類，一是國家行政機關(guān)，二是法律法規(guī)授權(quán)的組織，三是行政機關(guān)所委托的組織。

國家檔案局和縣以上各級檔案行政管理部門屬于國家行政機關(guān)，他們所行使的國家行政權(quán)力并不受《檔案法》的限制，因為國家行政機關(guān)的權(quán)力來源于《憲法》和其他憲法性文件。除了行使《檔案法》中有明確敘述的行政立法權(quán)、行政規(guī)劃權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)等行政職權(quán)之外，他們還可以行使《檔案法》中沒有明確的權(quán)力，如行政命令權(quán)和頒布規(guī)章、發(fā)布規(guī)范性文件的權(quán)力。

各級國家檔案館不是國家行政機關(guān)，作為行政主體的國家檔案館屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織，其存在的合法性及其職權(quán)不是來自于《憲法》，而是來自于《檔案法》的授權(quán)。根據(jù)《檔案法》和《檔案法實施辦法》的規(guī)定，國家檔案館具有以下權(quán)力：接收、整理、保管國家檔案的權(quán)力；同意社會組織和個人公布檔案的權(quán)力；同意外國人利用本館已開放檔案的權(quán)力；同意社會組織和個人利用未開放檔案的權(quán)力，這些權(quán)力和行政許可權(quán)相近；收取利用檔案費用的權(quán)力；公布檔案的權(quán)力。除此之外，檔案館沒有其他國家行政權(quán)力。

需要說明的是，國家檔案館并不是一個單純的行政主體，對檔案利用者而言，它是行政主體；但對于國家檔案行政管理部門而言，它是行政相對人。作為行政相對人，檔案館應(yīng)該接受國家檔案行政管理部門的管理，履行法定的和檔案行政管理部門指定的義務(wù)。

三、國家檔案館的授權(quán)分析

依據(jù)《檔案法》第八條規(guī)定，國家檔案館“負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案”，履行這一職責(zé)，國家檔案館需要具有一定的國家行政權(quán)力。但在現(xiàn)行《檔案法》、《檔案法實施辦法》中，對國家檔案館行政權(quán)力的規(guī)定并不適當(dāng)。

第一，國家檔案館面對各種各樣的利用者，需要行政許可權(quán)。這是保護檔案、保護檔案中所涉及的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的需要。但在《檔案法》及其實施辦法中，檔案館的這一權(quán)限僅以“須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意”的字樣表述，這似乎并不是明確的法律授權(quán)。在國家檔案局《關(guān)于印發(fā)保留行政許可項目和非行政許可審批項目的通知》中，也沒有國家檔案館實施行政許可權(quán)的項目。并且，檔案館是否應(yīng)該同意、或者許可某些特定人員利用特定的檔案，沒有任何法定界限，全憑檔案館自由裁量。這并不是一個合理的規(guī)范。依照行政法的原理，任何沒有法律明確授權(quán)的行政行為，公民都沒有服從的義務(wù)，也都是無效的。另外，通常認(rèn)為，只有最大限度地限制自由裁量行為才能最大限度地維護公民的權(quán)益。我國的《行政許可法》規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。”因此，以嚴(yán)格的法治標(biāo)準(zhǔn)衡量，應(yīng)該明確授予國家檔案館以行政許可權(quán)，并應(yīng)明確實施行政許可的條件。

第二，依據(jù)現(xiàn)行的《檔案法》，在國家檔案管理活動中，只有國家檔案行政管理部門才有行政處罰權(quán)。即便是在“利用檔案館的檔案中”出現(xiàn)損毀、丟失、涂改檔案等違法行為，也要由國家檔案行政管理部門處罰。這可能會由于處罰的管轄問題而難以實施。如利用者利用中央檔案館、第一、第二歷史檔案館的檔案時，出現(xiàn)上述違法行為，應(yīng)該由國家檔案局出具罰單，若行政相對人不服而申請行政復(fù)議，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，應(yīng)該由國務(wù)院直接受理，如果行政相對人再對國務(wù)院的復(fù)議結(jié)果不服而提起行政訴訟，則國務(wù)院總理、國家檔案管理局局長都可能是被告。各省、市檔案館也會面臨同樣的尷尬，各省市的省長、市長都可能由于《檔案法》的這一規(guī)定而和檔案利用者對簿公堂。如果依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰”，授予檔案館以行政處罰權(quán)可能是一個比現(xiàn)行《檔案法》更為適當(dāng)?shù)倪x擇。

第三，《檔案法實施辦法》第二十二條第六款規(guī)定：“提供利用的檔案，可以按照規(guī)定收取費用”，這一授權(quán)不當(dāng)。國家檔案館是依法成立的機構(gòu)，是納稅人以自己的稅負(fù)購買的公共服務(wù)產(chǎn)品，公民不應(yīng)該為同一產(chǎn)品付出雙份的價格。將這一收費看作是行政征收顯然不夠合理。或許可以將這一收費僅限于復(fù)制檔案的工本費，這當(dāng)然是合理的。因為復(fù)制檔案的成本只能由利用者負(fù)擔(dān)，否則就侵犯了其他納稅人的利益。但這不必要由行政法律法規(guī)授權(quán)，因為這是雙方平等的商業(yè)行為，應(yīng)由《民法》規(guī)范。《檔案法實施辦法》對檔案館的這一授權(quán)并不合理。

作者單位：總參軍訓(xùn)和兵種部檔案館