比較視野下海島型新區功能區體制改革深化研究

丁友良

海島型新區是承載海洋經濟發展使命的國家戰略層面的經濟功能區。海島型新區的設立，是國家發展海洋經濟、實施海洋開發戰略的一項重要舉措。目前以海洋經濟為主題的國家級新區——浙江舟山群島新區既是我國第四個國家級新區，又是我國現存的18個國家級新區中唯一的海島型新區，更是我國自貿試驗區中唯一獲準建設自由貿易港區的國家級新區。與大陸型新區相比，海島型新區獨特的地理位置、復雜的地域構成和獨具的區位優勢，對于實施國家的海洋強國戰略，具有無可替代的作用。

當然，海島型新區要實現國家所賦予的戰略功能，離不開高效運作的行政體制。本文專門就海島型新區的功能區體制改革問題進行探討和研究。

一、海島型新區與大陸型新區的差異性分析

海島型新區作為國家級新區的特例，與大陸型新區相比，在區域位置、功能定位、資源稟賦上有其自身不同的特點。

（一）海島型新區特殊的區域位置

比較海島型新區與大陸型新區的區域位置和分布可以看出，大陸型新區最初都是在直轄市中設立的，上海、天津、重慶三個直轄市各設立一個國家級新區。之所以如此，是因為直轄市在我國的改革開放和經濟社會發展中具有突出的地位，在直轄市設立新區可以更好地發揮其區位優勢和對周邊經濟的輻射帶動作用，如上海可以帶動華東及長江三角洲地區的經濟、天津可以帶動華北尤其是環渤海地區的經濟、重慶可以帶動西南部及長江上游的經濟。隨著三個直轄市所屬新區的成功運作，國家現在開始有選擇地在不同省份推廣這種模式，目前已設立了18個國家級新區，從今后的發展趨勢來看，可能會在每個省都設立一個新區，以帶動區域經濟發展。

而海島型新區至今只有一個即浙江舟山群島新區。國家之所以會在海島舟山設立新區，是因為“舟山群島新區處于我國南北海運大通道和長江黃金水道交匯地帶，是江海聯運的重要樞紐，是我國伸入環太平洋經濟圈的前沿地區，也是我國擴大開放、通聯世界的戰略門戶”，具有得天獨厚的區位優勢。目前舟山是我國沿海五大港口群中港口分布最為密集、吞吐量最大的長三角港口群的重要樞紐港，途經我國的7條國際主航線中有6條經過舟山海域，戰略地位十分突出。

（二）海島型新區特色的功能定位

雖然大陸型新區也有各自不同的功能定位，但總體上都是定位于打造區域經濟中心、產業基地和各類示范區。如重慶兩江新區定位于先進制造業與現代服務業基地及區域金融中心和創新中心；天津濱海新區要成為現代制造業與研發轉化基地和國際物流中心；上海浦東新區要成為國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心。此外，甘肅蘭州新區要打造向西開放的重要戰略平臺和承接產業轉移示范區；廣州南沙新區要打造粵港澳全面合作示范區；貴州貴安新區要打造內陸開放型經濟新高地、創新發展試驗區；福建福州新區要打造兩岸合作重要承載區和東南沿海重要現代產業基地等。

與大陸型新區不同，海島型新區圍繞“海”字進行功能定位。根據《浙江舟山群島新區發展規劃》（國務院于2013年1月23日正式批復），其戰略定位是要通過發展海洋產業來打造“浙江海洋經濟發展先導區、全國海洋綜合開發試驗區和長江三角洲地區經濟發展的重要增長極”，并據此確立了五大發展目標，即要成為“我國大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶、重要的現代海洋產業基地、海洋海島綜合保護開發示范區和陸海統籌發展先行區”。

（三）海島型新區獨有的資源稟賦

作為海島型新區，與之前設立的大陸型新區相比，雖然“存在著重大交通基礎設施建設滯后、土地等基礎要素制約明顯、國際化和專業化高端人才緊缺、金融和信息服務能力比較薄弱”等問題，但也具備獨有的資源稟賦。目前舟山群島作為我國唯一的海島型新區，擁有1390個島嶼及2.08萬平方公里的鄰近海域。這為新區發展提供了良好的資源稟賦：一是岸線資源。眾多海島帶來了豐富的岸線資源，其中深水岸線總長達270多公里，建港條件十分優越。二是海洋生物資源。舟山群島是我國近海最大的漁場，各類海洋生物資源非常豐富，可以說是我國海洋生物的基因庫。三是能源資源。海島型新區海域的油氣及近海風能、潮流能等資源也非常富集，開發利用前景廣闊。四是旅游資源。海島風情、宜人氣候、優質空氣及深厚的佛教與海洋文化底蘊，使之成為我國海洋旅游重點區域。這些資源稟賦為海島型新區構建和發展海洋產業體系奠定了堅實的基礎。

二、海島型新區功能區體制面臨的問題

（一）海島因素所帶來的問題

作為依托海域與島群設置功能區的海島型新區，與大陸型新區相比，其復雜的地域構成，對構建精簡高效的管理體制帶來了不少的挑戰。

1.難以實現扁平化管理。雖然隨著現代信息技術的發展，減少管理層級擴大管理幅度實現扁平化管理是一種必然趨勢，但是海島型新區陸域面積狹小、海域面積廣闊、群島星羅棋布的地域特點，使得其難以撤銷在大陸型新區不可能存在的層級和行政建制。如浙江舟山群島新區所屬的嵊泗縣東極鎮、花鳥鄉等，若論其面積，在大陸型新區里是絕無可能設置鄉鎮層級的。而在海島型新區，由于這種能帶來豐富岸線資源的海島造成了交通的阻隔，為了有效管理島域人口而不得不以島建鎮、以島設鄉。這些眾多分散而相對獨立的海島鄉鎮建制在一定程度上阻礙了扁平化管理的實現。

2.難以精簡機構和人員。海島型新區普遍存在的以島建鎮、以島設鄉狀況不僅使其難以實現扁平化管理，而且也不利于政府精簡機構和人員。這已從兩個方面體現出來了：

一是從鄉鎮層面來看。每一個鄉鎮建制就必定有一整套標配的機構和人員（每個鄉鎮都必須有黨委、政府、人大及相應機構），盡管與大陸型新區相比這套標配的機構和人員相對于所管理的面積與人口來說不相稱，但是少了這套標配的機構和人員既可能違背相關法律也會造成管理困難。而要實現鄉鎮標配的機構和人員與所管理的面積與人口相稱，就必須撤并鄉鎮，但相互隔離的海島限制了鄉鎮行政區劃的調整空間。而海島鄉鎮難以調整和撤并，勢必造成鄉鎮的機構及人員也難以精簡。

二是從縣區職能部門來看。由于海島鄉鎮難以撤并，這使得縣區職能部門派駐鄉鎮的站、所、處等機構和人員也難以精簡。究其原因，對比大陸型新區就可明了。在大陸型新區由于陸域交通便利，縣區不一定要在鄉鎮派駐機構。即使派駐機構，在便利交通條件下每個鄉鎮所管理的區域范圍也比較廣，這使得在同等管理區域面積下鄉鎮的建制數量也相對較少，因而縣區職能部門派駐鄉鎮的機構總量也相對要少。相反，海島型新區以島建鎮、以島設鄉，鄉鎮數量難以減少同樣使得縣區職能部門派駐鄉鎮的機構總量和人員也難以精簡。

3.難以構建高效的海洋管理體制。與大陸型新區不同，海島型新區肩負著創新海洋開發管理模式的使命，如《舟山群島新區發展規劃》中所提出的“五大發展目標”之一就是要成為“海洋海島綜合保護開發示范區”。也就是今后在海洋海島開發的同時又要管理好海洋海島資源。而要實現這一目標面臨的困難也很明顯。

一是當前我國海洋海島的綜合開發和保護法律保障不足。例如，我國雖有《海島保護法》，“但是沒有涉及到由司法機關追究濫用行政職權、或行政不作為等的行政違法責任……由誰起訴追究行政違法行為的民事責任，立法上不明確”。此外，“《海島保護法》僅僅賦予普通的單位和個人到政府的環境保護部門舉報的權利，而沒有訴諸司法救濟”，使得“政府在海島保護上的不作為、濫作為的現象由于沒有司法上的監督機制，在社會中頻頻發生環境問題”。隨著海洋經濟的發展，在海洋及海島的開發與生態保護上的矛盾必然會進一步加劇，從而對我國有限的相關法律提出了新的挑戰。

二是海上行政執法多頭管理、職責交叉、執法效率不高等問題難以有效解決。目前，除了海洋與漁業部門對海域的統一管理外，還有海事、環保、國土、水利等部門根據各自職能，分別對海洋航運、海洋環境保護、海洋礦產資源、沿海堤防和灘涂進行管理，如在海砂開采整治中，國土部門行使礦產許可執法，海洋部門行使海域使用許可執法，海事部門行使采砂影響航道和運輸安全執法。在船舶污染海洋環境管理方面，漁業行政主管部門負責監管漁港內的海洋環境污染，海事部門負責商港內的非軍事船舶造成的環境污染，但事實上漁港、商港兼用非常普遍（如舟山的沈家門港），其中的船舶污染海洋環境事件管理就存在交叉問題。而從中央到省、市、縣，沿海地區都有相應的海上行政執法隊伍，而且多支執法隊伍各自為政。如在海洋與漁業管理方面，國家層面的有國家海洋局東海分局海監四支隊、中國海警局浙江省總隊二支隊二大隊（擬計劃在舟山設立海警三支隊）；地方層面的有省海洋與漁業執法總隊，市縣（區）級的海洋與漁業執法支隊（大隊）。此外，還有海事、邊防、海關緝私、港航等執法機構。由于條塊分割，多支執法隊伍各不隸屬，分散執法，且沒有強有力的統籌協調機制，容易產生多頭管理、重復管理，也容易發生有利的爭著要管、無利的相互推諉現象。

4.難以形成大規模的經濟功能園區。海島型新區是依托海域與群島而設立的經濟功能區。而海域上群島分布離散性強，島上陸地面積又狹小，因此不可能像大陸型新區那樣構建大規模的開發導向的經濟功能園區，只能是依島建立功能園區或按地域與開發性質相近的幾個島嶼合起來設立功能園區。以浙江舟山群島新區為例，新區之下設有新城、六橫、金塘、普朱、海洋產業集聚區等五個次級經濟功能區。除了新城功能區在舟山本島區域設立之外，金塘功能區與六橫功能區分別是在金塘島和六橫島上依島設立，普朱功能區則是將原來的普陀山島和朱家尖島合起來設立的，舟山海洋產業集聚區則更是跨縣區包括多個島嶼。

海島地理特性不僅制約經濟功能區的發展，而且由于島際交通阻隔造成管理上的不便。如普陀山-朱家尖管委會在很長時間難以實質運作，只好采用“管委會統籌協調，普陀山、朱家尖分塊運作，逐步融合一體化發展”的辦法來漸進推進。同樣，舟山海洋產業集聚區雖然總規劃面積有98平方公里左右，但由于涉及到金塘島、六橫島、衢山島、舟山島西北部、岱山島西部、泗礁島、朱家尖島、洋山島、長涂島、蝦峙島等區塊，范圍分散，所以集聚區管委會只能直接負責舟山經濟開發區和舟山港綜合保稅區這兩個區塊（約33平方公里）的開發建設。其他區塊只能由各縣（區）和金塘、六橫功能區管委會來負責開發建設。

（二）功能區共性因素所造成的問題

1.行政主體資格問題。功能區管委會是否具有行政主體資格存在較大爭議，因為全國人大制定出臺的相關法律都沒有涉及功能區管委會。就連地方組織法也沒有功能區的相關條款，這使得功能區管委會在國家行政序列中沒有明確的法律地位，功能區管委會以自己的名義進行經濟社會管理面臨很多法律問題。因行政主體資格爭議、行政行為不適格引起的法律糾紛屢有發生，經濟功能區的“先行先試”面臨著難以逾越的法律門檻。

2.與所在地政府的關系問題。功能區的發展建設離不開當地政府的配合與支持。但在功能區的實際運作中，兩者關系較難協調好。從表面來看是因為功能區所在地政府沒有完全配合功能區做好社會管理等工作，如沒有配合功能區做好與招商引資、項目落地等密不可分的征地拆遷工作，從而影響功能區的開發進程；從深層次分析是因為客觀上行政區與功能區也存在著競爭。由于功能區所在的行政區政府也承受著發展地方經濟的考核壓力，需要通過招商引資來促進地方經濟發展，這樣在極端情況下會產生功能區與行政區各自為政、重復招商、無序開發等惡性競爭現象，更不用說相互配合協作了。

3.與上級部門的關系問題。功能區管委會與上級政府部門之間存在以下問題：一是管委會的“大部制”難以獲得上級部門支持。精干高效的管委會基本上都采用“大部制”的形式，不會像行政區政府那樣實行機構的上下對口設置來承接上級政府部門的相關工作。這一方面會使其缺少足夠人手來應付上級眾多部門的各項事務和各類會議，從而引起上級政府部門的不滿，另一方面也使其難以獲得上級政府部門在資源方面的支持。

二是管委會難以管理上級政府部門在功能區的派駐機構。功能區與上級政府部門派駐機構的關系難處理，一方面是因為兩者之間職責劃分無章可循，另一方面由于工商、質監、稅務、國土、規劃等部門在功能區的派駐機構是實行垂直管理的，在人事任免和工作考核上功能區沒有發言權，因而難以獲得派駐機構的尊重。

三是管委會所獲授權得不到有效落實。主要表現為功能區所享有特殊的經濟社會管理權限，在細化和具體落實過程中，相關職能部門不予認同和支持。尤其是一些關鍵權力如相對獨立的開發建設決策權、財政權和人事權等難以完全到位。

4.功能區管委會自身職能定位問題。功能區管委會自身職能定位存在兩難。如果基于功能區設置的初始目的，功能區管委會應定位于單一的經濟發展職能，那么由于體制及利益方面的原因社會管理工作難以得到所在地政府的有效配合，從而會影響功能區的開發進程；如果基于功能區的現實環境，功能區管委會需要全方位履行經濟和社會管理職能，那么勢必要增加機構和人員，體現不出其精干高效的體制優勢。

（三）體制改革不到位所引起的問題

從作為全國唯一的海島型新區——舟山群島新區來看，它是個全域性新區，整個舟山群島（舟山市）就是一個大的經濟功能區。而在這個大功能區下面，又設立了新城、六橫、金塘、普朱、海洋產業集聚區等5個次級經濟功能區。目前無論是新區層面還是次級功能區層面，都存在需要進一步改革完善的問題。

1.新區層面體制改革不到位所引起的問題。從新區層面來講，舟山群島新區作為一個大的功能區，其管理模式就是一種典型的“管委會+建制政府”模式。從目前運作來看，其存在兩大明顯的問題：一是新區管委會與市政府沒有明確的職能分工。從宏觀職能層面來看，雖然作為省委、省政府派出機構的新區黨工委、管委會負有統籌協調和組織推進新區開發、建設與管理之責，但由于其與市委市政府實行“兩塊牌子、一套班子”，所以不存在工作上的區分；從微觀職能層面來看，相關文件并沒有列出某項具體職能是由新區管委會來承擔而不是由市政府來承擔。這意味著在日常實際工作中，新區管委會沒有具體明確的工作可做。

二是新區管委會缺少支撐其實質運作的必要機構。除了5個次級功能區管委會名義上是新區管委會的直屬機構（實際上有的由縣區托管），新區黨工委、管委會的其他工作部門與市委市政府都是“同一套班子”。也就是說，真正可以讓新區管委會以自己名義獨立管理的只有幾個次級功能區管委會。但即便如此，新區管委會內部也缺少相應的職能機構去管理和協調次級功能區管委會。所以新區管委會只有上面與市委市府共有的“大腦”中樞而沒有下面自己的“手腳”，即缺少支撐其具體獨立運作的組織基礎和必要機構，難以正常運作。

2.次級功能區層面體制改革不到位所引起的問題。由于在次級功能區層面實行縣區托管功能區和功能區整合鄉鎮街道，這導致兩大不良后果：一是托管導致功能區權力弱化。由縣區受托管理的功能區有金塘、六橫，此外海洋產業集聚區負責人由定海區委書記兼任，這在一定程度上也帶有托管的性質。功能區由同行政級別的縣區托管后，一方面造成功能區地位矮化、權力受限，因為新區賦予功能區的人事權和財政權都被縣區剝奪了；另一方面也導致了辦事環節增多效率降低，因為被縣區托管后管委會各職能處室不能直接對接市局而必須經過區局環節。

二是整合導致各自職能淡化。由于次級功能區基本上采用“管委會+建制政府”模式，即正處級的功能區管委會整合了鄉鎮街道機關。其中，管委會的黨群工作部掛鄉鎮（街道）黨委牌子，管委會的社會發展局掛鄉鎮（街道）政府牌子，這樣鄉鎮（街道）黨政班子成為管委會的中層干部。雖然這種體制模式使功能區管委會在社會管理方面能得到所在地政府的配合，但也導致各自職能難以充分履行。

從鄉鎮街道機關來看，其運作難以正常化。究其原因，一方面是因為鄉鎮街道黨政班子成為了功能區的中層干部，沒有獨立決策權，缺乏履職動力；另一方面是因為整合后管委會其他內設機構瓜分了鄉鎮（街道）的部分職權，這使掛鄉鎮（街道）黨政牌子、專職承擔鄉鎮（街道）職能的“黨群工作部”和“社會發展局”無法全面履行基層管理職責。

從功能區來看，其核心職能被淡化。發展經濟是功能區的核心職能，但是在鄉鎮街道并入功能區后，在開發建設過程中積累的各類社會矛盾都需要功能區管委會來直接處理。功能區管委會為此花費了大量精力，從而導致經濟建設這個核心職能反而被淡化了。

三、海島型新區功能區體制改革深化路徑

（一）針對海島因素所帶來的問題

1.從實際出發確定管理層級與機構規模。針對海島因素所帶來的難以實現扁平化管理以及難以精簡機構和人員的問題，我們必須從海島的離散特性的實際出發，不能一味地追求扁平化和機構及人員的精簡。其實，即使在一些大陸型新區，雖然在體制改革過程中總體上是按照“小政府、大社會”的理念和“精簡、統一、高效”的原則來設置機構，但也會根據新區發展的實際需要，動態、靈活、務實地調整和設置相應的工作部門和內設機構。典型的如上海浦東新區，1993年成立的浦東新區管委會時只設10個職能機構，而現在的浦東新區政府部門已達到28個，而這都是應浦東新區經濟與社會發展的需要而設置的。

浦東新區這種從實際出發設置機構的思路值得學習。今后海島型新區功能區體制改革也要從各個島嶼鄉鎮的管理實際需要出發，靈活確定管理層級、管理幅度以及機構與人員的數量。

2.因地制宜確定次級經濟功能區和產業園區。鑒于海島地理特性不僅制約經濟功能區的發展，而且由于島際交通阻隔造成管理上的不便，因此今后在次級經濟功能區及特定產業園區的設置上，一方面要依島而設，盡量做到“一島一園區”，這樣便于集中管理；另一方面對于確實需要跨島嶼設立經濟功能區和產業園區的，為了便于管理可以采取以下兩種方式：一是管理重心下沉，充實基層鄉鎮街道及社區人員，配強基層管理力量，而在管委會層面則盡量做到精簡精干；二是在規劃的特定產業園區范圍內不設專門的管理協調機構，而按屬地化原則進行管理，注重在產業層面的配套合作。典型的如為“波音737完工和交付中心”項目量身定制的舟山航空產業園，它以“一園兩區”的方式協同布局，即舟山航空產業園由飛機制造園區和零部件制造園區組成，前者位于朱家尖島，后者位于舟山本島。這樣通過一個產業園兩個行政管理區域，行政上屬地管理，產業上一體規劃，可以彌補海島型新區陸地面積狹小，難以形成大片規模經濟功能園區的問題。

3.深入開展海洋綜合行政執法和聯合執法。海島型新區在建設“海洋海島綜合保護開發示范區”過程中，針對當前我國海洋海島的綜合開發和保護法律保障不足問題，可以通過國務院批準建立的“新區建設部省際聯席會議”的途徑向上反映，通過相關部委來推動完善相關立法。在此之前，重點是要解決海上行政執法多頭管理、職責交叉、執法效率不高等問題。主要的措施是要深入開展海洋綜合行政執法和聯合執法。具體思路是：

對新區管轄內的涉海執法部門的執法職能進行整合，將執法職能統一劃歸到新成立的海洋綜合行政執法局。海洋綜合行政執法局除了應履行海洋與漁業部門的全部執法職能外，又應統一履行有關灘涂圍墾（原屬水利水務部門）、海域礦產資源開采（原屬國土資源部門）、海底文物保護（原屬文廣新聞部門）以及港政、航政和運政（原屬港航管理部門）等方面的執法職能。同時將相應的編制與人員也劃歸海洋綜合行政執法局。

對中央垂直管理的邊防、海上輯私、海事、海警等部門，其涉海行政執法職能近期難以整合到地方海洋綜合行政執法局，可通過聯合執法的形式來提高執法效率。同時要構建統一協調、相互協作的海洋行政執法協調機制。

（二）針對功能區自身因素所造成的問題

1.推動立法來解決功能區管委會行政主體資格不確定問題。一是通過省委、省政府、省人大以及“新區建設部省際聯席會議”等多種途徑，向中央和全國人大建議對功能區進行專門立法，賦予經濟功能區相應級別的行政主體資格。

二是通過地方人大立法，來給功能區賦權。這在大陸型新區已有這方面的嘗試。如2002年的《天津濱海新區條例》、2013年的《重慶市人民代表大會常務委員會關于重慶兩江新區行政管理事項的決定》，都是以地方性法規的形式向新區管委會授權。

2.通過制度創新來協調功能區與所在地政府的關系。功能區管委會的管理職能難定位、功能區管委會與所在地政府的關系難協調，究其原因是功能區管委會與所在地政府在利益上的不一致。如果沒有在制度上進行合理的設計來平衡雙方的利益，那么即使上級領導下行政命令要兩者相互配合搞好工作，在實際工作中仍然會相互扯皮、相互沖突。這方面重慶兩江新區與天津濱海新區作了有益的探索。前者通過共同組建開發公司來建立功能區與行政區的利益紐帶，實現雙方都能從相互配合中獲益；而后者采用徹底的思路，先是撤銷三個行政區，將其改為城區管委會，若干年后又將城區管委會也撤銷了，這樣徹底避免了行政區與功能區的沖突。雖然海島型新區具體情況不一樣，但兩地的做法值得借鑒和學習。

3.爭取有利政策來改善功能區與上級政府部門的關系。在與上級政府各部門的關系中，功能區遇到的管委會的“大部制”難以獲得上級部門支持、上級政府職能部門派駐功能區的機構難管理、管委會所獲授權得不到有效落實等問題，既不能通過立法來解決，也不能通過利益協調來解決，最終還是需要獲得上級黨政主要領導的支持爭取有利政策才能解決。從實際問題來看，解決管委會體制面臨的“大部制”困境的關鍵，一要適當增加功能區編制，使其有足夠的人員能積極配合上級政府部門的工作，二要爭取上級部門對功能區在資源方面的支持；解決管委會與派駐機構的關系較難規范問題的關鍵，是在垂直管理部門派駐功能區機構的負責人的任命和考核上，功能區要有發言權，這樣才能使其配合做好功能區的工作；解決管委會所獲授權得不到相關職能部門認可而難以落實問題的關鍵，是功能區要在上級原則性授權的基礎上一方面要據理力爭，另一方面要爭取上級黨政主要領導的支持。

（三）針對體制改革不到位所引起的問題

1.新區層面的改革。第一，長遠根本措施：撤掉管委會牌子，建立新區政府。從長遠來看，撤掉管委會牌子和機構，是大勢所趨。

首先，從管委會的性質來看，舟山群島新區管委會不是法定的常設機構，無法承接由上級政府下放的各類經濟社會管理權限，也不能以自己的名義獨立對外行使行政職權。這樣新區管委會的體制優勢不能充分發揮，其存在的必要性值得懷疑。

其次，從功能區管理體制的變遷過程來看，建制政府才是成熟的模式。功能區都會經歷一個初創期、發展期和成熟期。不同時期會采用不同的管理模式。其中上海浦東新區和天津濱海新區就是完整的經歷三個階段的典型例子，它們在三個階段分別經歷了開發辦—管委會—新區政府三種管理體制，即最終都采用了建制政府的管理模式。由此可見，新區層面最終采用建制政府模式是大勢所趨，因為建制政府具有更強的統籌能力。

最后，從舟山的實際情況來看，成立新區政府具有很大的便利條件。一是因為舟山群島新區是全域性功能區，新區范圍與舟山市行政區劃一致，不用像天津濱海新區那樣需要整合行政區劃后才能成立新區政府，所以不涉及到大的機構變動、人員安置等復雜的利益問題，操作起來就比較簡便。二是因為新區管委會依托政府，并沒有實質運作，也沒有下屬系統的機構，所以撤掉管委會牌子不會遇到太大阻力。

第二，近期微調方案：完善管委會架構，合理界定職能。如果著眼于近期舟山群島新區上層架構的穩定，那么可以考慮完善現有的管委會架構，重要的是要合理界定其具體職能，從職能出發來完善新區管委會的下屬機構。

一是合理界定新區管委會日常管理職能。今后新區黨工委、管委會要把主要精力放在對次級功能區招商項目的管理上，做好項目考核、項目協調和統籌安排上，避免項目引進上的惡性競爭和隨意放棄。

二是完善新區管委會組織架構。新區黨工委、管委會的具體職能定位為以項目為抓手，來推進次級功能區建設，所以相應地在新區黨工委、管委會之下新設“項目辦”來專門從事對次級功能區的項目管理、協調和考核工作。

2.次級功能區層面的改革。第一，長遠根本措施：撤銷區級建制，次級功能區和街鎮由市里直管。長遠根本措施著眼于從根本上解決次級功能區與行政區之間的矛盾。具體思路就是基于扁平化管理理念，減少行政層級，撤銷定海與普陀兩個區級行政建制，次級功能區和街鎮由市里直管。具體可參照上海浦東新區和天津濱海新區的做法。

第二，近期微調方案：轉變整合方式，次級功能區由新區管委會直管。近期微調方案著眼于機構和人員的穩定，主要措施有兩項：

一是轉變功能區對街鎮的整合方式。原來的那種虛化鄉鎮街道層級、把鄉鎮街道機關完全融合到功能區管委會的做法既不利于各自職能的履行，又在一定程度上有違憲違法之嫌。今后鄉鎮街道應獨立設置，在組織機構上不再與功能區管委會融合。功能區管委會可受縣區委托管理鄉鎮街道，但雙方按托管權限和各自職能分層運行。功能區管委會職責重在推進區域經濟發展，所屬鄉鎮街道在管委會領導下，配合做好基層社會管理工作。

二是次級功能區由新區管委會直管。即新區所屬各功能區不再由縣區托管，而改由市（新區）直管。這樣可以避免功能區被縣區托管后地位矮化、權力弱化、辦事環節復雜化等問題，確保功能區可以充分行使相應的經濟社會管理權限。同時也能更好地從新區層面合理定位功能區的規劃建設和產業布局。

四、結語

總之，從功能區體制層面來看，與大陸型新區相比，作為國家發展海洋經濟和實施海洋開發戰略重要載體的海島型新區，其所面臨的功能區體制問題是由海島因素、功能區共性因素和體制改革不到位因素所造成的。為此，海島型新區的功能區體制改革，既要從大陸型新區的功能區體制改革實踐中吸取有益的做法，又要從海島型新區的實際出發，針對性地解決自身存在的問題。

【本文系2017年度浙江省哲學社會科學規劃課題“浙江舟山群島新區功能區體制改革深化研究”（17NDFC314YB）的階段性成果】

（作者系中共舟山市委黨校經濟與行政管理教研室主任）