釋放環保稅紅利需掃除哪些“絆腳石”

李雪松++++曹婉吟

【摘要】當前，我國嵌入式環保稅制調節范圍狹窄，缺乏對生態補償行為的激勵，因此開征獨立的環保稅顯得尤為必要。同時，目前我國的稅收征管面臨著一系列體制、機制障礙，使環保稅背離了“稅收中性”的原則，弱化了生態補償效果。因此，需通過加快環保稅立法改革、開征獨立的環保稅種和完善監管機制等措施，構建環保稅征管體系的有效制度保障體系。

【關鍵詞】生態補償 環保稅 制度改革 【中圖分類號】D922.2 【文獻標識碼】A

隨著我國進入經濟發展的新常態，傳統的依賴高能耗、高投入的經濟增長模式難以為繼。生態補償是實現環境污染外部性內部化的重要方式，環保稅因能夠帶來改善環境的“綠色紅利”和提高經濟增長效率的“藍色紅利”，而被作為實現生態補償的重要工具。但從目前來看，我國環保稅存在征管體系尚不健全，環保稅的資源配置與資金籌措對于生態補償功能實現作用未能充分發揮等問題。

環保稅征管面臨的體制機制障礙

一是生態補償的價值導向約束——缺乏獨立稅種。我國環保稅費制度的設立大都以提高政府財政收入為價值導向，缺乏生態補償的基本理念。相比發達國家針對環境污染、生態破壞而開征的環保稅，我國并沒有專門針對環境問題而課征的稅種，有關環境保護的稅種多嵌套于部分大稅種之中，如流轉稅、消費稅中，缺乏健全的綠色稅收體系。嵌入式的環保稅種往往通過優惠減免的方式，缺乏對征收主體、范圍、流程和量化標準的具體規定，未能綜合考慮區域環境污染與治理能力的差異，不能夠體現出生態補償的區域性特征，缺乏對企業與普通消費者生態補償行為的激勵。此外，嵌入式環保稅制缺乏系統性，調節范圍狹窄，適用范圍局限在鼓勵“三廢”利用、節能減排和資源節約等領域，無法從整個社會層面激勵和引導生態補償行為。

二是生態補償的監管約束——監管征稅不協調。我國環保稅征收監管體系缺乏統一規劃，政府在環保方面的職能越位與缺位并存。一方面，生態環保管理職能分割，治理與監管存在“九龍治水”的難題。另一方面，環境生態保護制度體系，特別是環保稅收體系不健全，生態補償缺乏嚴格的法律依據，受害者權利得不到應有的保障，大大弱化了生態補償的效果。此外，環保部門與稅務部門之間還存在監管不協調的現象，稅務部門對于環保稅率的征收核定依賴于環保部門的信息匯總，而當前這兩個部門由于缺乏聯動和信息共享機制，導致無法有效應對排污量、排污濃度的動態變化，不能及時調整征收稅率和準確反映污染企業偷排、漏排動態。

三是生態補償的目標約束——征管目標沖突。環保稅的開征可能會導致不同群體之間的利益沖突，對于政府部門而言，環保稅征收的目的是通過減少稅基實現污染的控制，與財政收入最大化的目標構成沖突；稅務部門希望在不損害稅基的前提下最大化設計邊際稅率，而環保部門卻希望通過提高稅率激勵污染削減，經濟效率與財政收入最大化之間存在天然矛盾。對于企業而言，企業的利益最大化目標與社會目標形成沖突，環保稅的開征無疑會增加企業的經營成本，給企業帶來額外負擔。而對于個體消費者而言，環保稅的征收在一定程度上也會增加生活成本，如燃油稅等，影響家庭的生活質量。

四是生態補償的效率約束——多利益主體博弈。首先是中央政府與地方政府的博弈。分稅制改革導致地方政府非稅收偏好強于稅收偏好，而環保稅的征收意味著排污費的征收權將由地方政府收歸中央政府，由此產生了環保稅征管單位之間的博弈：劃歸地方政府不利于環境污染外部性的解決，而劃歸中央政府難以平衡地區發展的差異。其次是地方政府上下級之間的博弈。由于缺乏科學的環保評價體系，環保稅征收難度大、技術要求高，上下級環保信息不對稱容易引發道德風險的產生。再次是環保部門與稅務部門之間的博弈。稅務部門征收環保稅只需要付出制度供給的邊際成本，符合效率的要求，而“費改稅”直接對環保部門利益構成損害。最后是政府與公眾之間的博弈，地方政府嵌入于“對上級政府負責”及“對人大負責”的雙重代理鏈條，導致在上級政府垂直任命硬約束下公眾監督失效。

構建環保稅征管的有效制度保障體系

加快環保稅的立法改革。推進環保稅改革、加快環保稅的立法工作應重點關注以下幾個方面的問題：一是環保稅改革面臨著有利的宏觀經濟環境，立法正當其時。國內經濟進入新常態，國際原油價格的持續下跌緩解了通脹壓力，為環保稅的開征創造了條件，企業可以更好消化稅收帶來的成本上升壓力。二是開征環保稅能夠在一定程度上倒逼司法和行政部門“法治化”改革。以立法形式確保環保稅開征，可以有效取代行政性排污收費，推動其與部門利益脫鉤，而且通過健全相關部門的協商機制，有利于環保稅利用的透明化，降低部門權力尋租的空間，實現環保稅征收與使用的法治化管理。三是加強環保稅的立法宣傳，通過有效宣傳，收集公眾建議，可以在一定程度上降低征稅立法的阻力。

開征獨立的環保稅種，實施“費改稅”。環保稅的征收應循序漸進，可先通過設立試點檢驗政策效果，并進一步完成嵌入式環保稅制到獨立稅制的過渡，試點區可以嘗試以“生態補償稅”的名義征收，實現穩步過渡。環保稅的征收應綜合考慮稅種、課稅對象、稅基、納稅人以及稅率等要素，實現總稅負標準符合稅收中性原則，促進生態補償資金籌措與激勵個體生態補償行為。此外，環保稅的設置可以由“費改稅”作為突破口。現行排污費征收缺乏法律依據，操作困難重重，導致環保資金漏洞較大，不利于生態補償的政策實踐。

完善監管機制，優化環保稅征管系統。完善的監督機制可以避免由于政策制定者與執行者之間的利益沖突而帶來的道德風險問題。因此，必須構建環保部門與稅務部門的信息共享平臺，采取“環保核定，稅務征收”的模式提高征稅、用稅效率。政策執行過程中涉及到的數據庫應向社會公開，通過接受來自公眾、司法部門和人大的社會監督，降低權力尋租空間。同時，也要著力優化環保稅的資金管理系統，健全稅收資金的專項管理機制；對于資金的使用，可以依托民間環保組織平臺成立生態補償基金，依照項目申請、審核、批示的嚴格程序，建立資金使用的公示制度；對于環保稅的征收、管理與稽查，實行專項管理，通過劃分管理權限明確不同部門的權責關系。

構建信息公開平臺，推動公眾參與。環保稅的制定過程伴隨著多層次利益主體的博弈，構建制度化利益博弈機制有利于實現征稅決策的公平，并有利于推動多層次利益訴求的解決。一方面，制度化的利益博弈機制需要暢通的傳播與利益表達機制作為保障，確保信息公開透明，保障公眾知情權，解決信息不對稱問題。具體而言，可以嘗試通過舉報、電子信箱以及廉政熱線等方式作為公眾利益訴求的表達途徑，保障與環保稅征管相關的利益主體博弈規則化、法制化以及民主化。另一方面，提高公共政策制定的公民參與度也是保障社會公平的重要途徑。作為公共政策質量評價的核心指標，公民接受度是公民參與制度的結果，促進公民參與環保稅征收的相關討論是國家政治文明以及生態文明建設的重要組成部分。

（作者分別為武漢大學經濟與管理學院副教授，武漢大學水研究院副院長；武漢大學經濟與管理學院碩士研究生）

【注：本文系國家社會科學基金項目一般項目“農村水環境問題的經濟機理分析與管理創新制度研究”（項目編號：10BJY064）和中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“經濟增長的空間一體化障礙難題與對策：長江經濟帶例證”（項目編號：2015632020201）的研究成果】

【參考文獻】

①梁偉、朱孔來等：《環境稅的區域節能減排效果及經濟影響分析》，《財經研究》，2014年第1期。

責編/宋睿宸 劉芋藝 美編/楊玲玲