美國的農業保護地役權對我國土地管理制度改革的啟示

張潛偉

一、美國的農業保護地役權概述

農業保護地役權是起源于美國的一種保護（公共）地役權。美國地大物博，人口相對中國卻少得多，而土地資源和農地資源比我國豐富得多。但是美國在城市化進程中也出現了嚴重的農地非農化現象，于是美國從德國引入土地分區管制制度，用來管制土地開發的建筑密度和容積率。在進入20世紀后，各州開始采用分區管制政策，到1936年時，已經有1300多座城市制定了分區規劃管制制度，到20世紀中葉，幾乎所有的大城市都實施了分區規劃管制政策。為了保護農地和農業以及生態環境、文物古跡等，美國各地方政府陸續頒布實施了農地保護法，如紐約州頒布了《農業和市場法》，土地分區管制立法呈星星之火燎原之勢。但是，由于分區管制造成了土地權利人不能隨意將農地轉變為工商業用地，農地權利人認為這侵犯了自己的財產權，因而這一權利的實施受到越來越多的質疑。

為了緩和土地權利人和政府在土地利用管制上的沖突，美國開始嘗試用保護地役權制度降低分區管制對土地權利人的限制。保護地役權就是政府或基金會與土地所有權人簽訂協議，將其土地權利束中的開發權或發展權予以分離并轉讓給前者，地主不能在土地上進行開發建設，只能維持土地利用的現狀，但是政府或基金會作為受讓人會支付一定的補償給地主，這就是發展權的購買（PDR）。1974年，紐約州薩福克郡首次推出農業保護地役權購買計劃，用于保護耕地免受過度城市化的侵蝕。它通過向農地所有權人支付補償金，收購其土地開發權，使其土地避免被用作它途。該計劃不但約束政府，而且約束轉讓地役權的農場主；不但約束現在的所有權人，也約束今后受讓該土地所有權的主體。因為土地雖然受限于地役權購買計劃，但業主仍然可以用于耕種或出售、轉讓、遺贈等流轉。現在發展權的購買計劃已廣泛應用于農地、環境保護等事業中。農業保護地役權購買計劃的目標和靶向集中于耕地的保護，它是實現土地資源的可持續發展，特別是保護優質農地資源的重要政策工具。

二、農業保護地役權的運作

由于農業保護地役權大多涉及政府財政資金和政府債券等，其運作往往有較嚴格的程序控制。其一，項目申請與審查。一般是由土地所有權人向當地政府的農業資源保護委員會提出出售申請。該機構重點審查擬出售土地發展權的宗地的基本情況，特別是土地用于農業生產的面積，當然也可以根據土地出售發展權的目的是為保護農地還是環境敏感地、文物古跡而審查其相關的具體情況，但重點是保護耕地不被城市化蠶食。其二，綜合評估與價格確定。經過政府農業保護機構初步審查后，該機構會組織專家對該宗地進行綜合評估，主要內容是，該宗地是否具有農業生產能力，是否具有可持續性，與其他土地的距離和該宗地的周圍環境狀況。經過評估后，如果農業資源保護機構認定該幅土地具有收購價值，就會進行土地發展權購買價確定工作。如前所述，該價格是根據該宗地的所有權利綜合的市場評估價減去抽掉土地發展權的價格之差，通常利用建筑密度來計算該價格。當然，該價格只是供農業部門參考，有的地方政府也允許土地權利人和政府相關部門協商確定最后的價格。其三，簽定協議。發展權購買價格是協議的主要條款，但除此之外還有其他條款和一些細節需要在合同中約定，如土地所有權人是否有權在特殊情況下在其土地上建設一些必要的附屬設施，如農業用的倉儲設施、為特殊目的建造房屋等。因土地發展權購買目的的差異，土地所有權人的土地使用類型也有差別，具體的協議內容也會因土地的具體情況而異。其四，生效與執行。協議一般經雙方簽字蓋章后即發生法律效力，并進行備案。政府將合同約定的款項支付給土地所有權人，其資金來源主要有兩個途徑，即政府籌措的公共資金（如前所述的政府財政撥款、稅收、彩票收入、債券、農業保護基金）、非政府的民間組織（如一些基金會）籌措的資金以及企業和個人的捐款等。合同另一方則負有不得違約在土地上進行開發的義務，履行合同約定的受限義務。政府有關機構如農業保護委員會要在合同有效期內對其履行合同的行為進行監督。

三、農業保護地役權的執行效果與評價

美國農地基金會在2003年對全國46個代表性農業保護地役權計劃進行了評估，截至2002年，這些計劃總共購買了87.7萬英畝的農地，總計花費了18億美元，通過地役權的實施使這些農地得到了保護。由于該地役權保護農地的效果不錯，得到了社會公眾和國會的支持，2002年美國新《農業法》進一步加大了農業保護地役權的支持力度。在農地的范圍上，法案規定耕地之外的草地、林地、牧場等也可以作為農地看待。在購買地役權的主體上，法案允許為保護農地而成立的非營利性組織可以購買農地保護地役權。同時，法案取消了計劃的面積限制，加大了資助力度，這又促進了農地保護事業的發展。總體上說，農業保護地役權實質是一種保護農地的政策工具。它兌現了部分農地的價值，通過購買計劃的實施，使那些真正想長期從事農業生產的農場主獲得了融資和長期保有土地所有權的資格。而政府對參加計劃的農場給予了稅收上的優惠，使得農場更有競爭力。它體現了為公共利益做出特別犧牲的主體應當由社會給予補償的理念，這種補償不是對后者的恩賜，而是公平理念的必然要求。不過，這項政策工具所需費用過高，需要在適合本國國情的條件下進行移植，目前加拿大、澳大利亞、烏干達、坦桑尼亞和肯尼亞等國相繼引入了這種制度。

四、美國農業保護地役權對我國的啟示

我國的土地規劃和用途管制制度大體相當于美國的分區管制，都是通過限制或禁止土地權利人任意變更土地的用途而實現農地的保護。雖然規劃和用途管制具有一定的正當性，一定制度上減少了耕地被占用的趨勢，但是這種單一的公法管制模式具有很大的局限性。主要表現在：其一，財產權受到嚴格限制卻沒有補償機制，導致公私利益嚴重失衡。以土地管制權限制私人財產權的公法手段本為解決公私利益的沖突，但是政府的管制權如果不受約束，很容易走向極端。實踐證明，單一的公法強制手段不但沒有使公私利益實現均衡，反而在某些方面使利益更加不均衡。其二，外部性無法實現內部化。農地保護的外部效益至少有糧食安全、環境效益和社會效益，從經濟學上講，消除外部性的途徑主要是通過制度安排將外部性內部化，使得產生外部性的市場主體導致的對他人的利益或不利益，最終由該主體自己承擔或享有。但外部性內部化存在市場失靈現象。為了解決外部性內部化的困境，政府必須進行適當干預。然而政府在保護耕地的過程中，如果只采用傳統的行政管理模式對農地進行保護，對私法手段和激勵性保護耕地機制重視不足，就會導致政府失靈現象。其三，行政成本高企，激勵機制匱乏。土地管制的制度功能本為矯正土地開發中的市場失靈并解決土地利用上的不相容，以此提高土地資源的利用效益，但是管制是需要成本的。一般地，行政管制成本主要有尋租成本、內部性成本、信息成本和執行成本等。我國現行的土地管理制度雖然具有正當性，但是不論是土地規劃制度還是土地用途管制制度，抑或是土地征收制度，都伴隨著對農民的土地發展權的剝奪，并且沒有公平的補償，這自然會遭到農民或明或暗的抵抗，諸如將耕地拋荒、制造群體性事件等。從美國土地分區管制的演變來看，采用公法和私法手段結合、激勵和管制相結合的模式效果較為理想，保護地役權就是私法手段。我國雖然不一定采用保護地役權的方式對農民進行激勵，但是美國土地管理制度的理念值得我們認真反思，并用來重新構建我們的耕地保護法律制度。

【本文系河南省政府決策研究招標課題“河南省新型城鎮化與土地管理制度的轉型”（2016B167）的階段性成果】

（作者系中共新鄉市委黨校法學教研部副教授）