部門預算管理工作誤區及對策分析

黃浩+倪新江

部門預算改革從1999年開始，到目前已經走過15個年頭，預算管理的廣度、深度和精細程度逐年深入，相關制度更趨完善，公開透明程度更高，使用范圍更廣。但是，在部分關注預算的社會公眾、甚至預算編制和執行人員中，還存在一些誤區和不全面的認識，給預算管理工作的開展帶來了一些負面作用。2014年9月，全國人大常委會審議并通過了修改《中華人民共和國預算法》的決定，以此為契機，做好預算相關知識的培訓和宣傳工作，對促進部門預算改革更進步有十分重要的作用。

一、預算管理中的誤區和不全面認識

1.將預算管理等同于預算編制。

作為一項全局性和全過程的管理行為，預算管理工作是一個系統的管理行為，包括預算管理組織、預算編制、預算執行和預算評價驗收等環節。但在具體工作中，相當部分人將預算管理等同于預算編制，認為只要按照上級部署做好預算編制就好，忽視了預算編制前的準備和編制后的執行等。

這種認識一方面導致預算編制準備不充分，基礎資料不準確、不完整，影響預算編制質量；另一方面，忽視預算執行大大降低了預算約束力，業務開展和財務收支隨心所欲，帶來了極大的審計風險。

2.將零基預算編制方法看成唯一的預算編制方法。

由于一些角度的問題，在近幾年預算管理各類培訓、宣傳、檢查等工作中，都把預算的精細化作為重點突出體現，因而在相當一部分預算使用人員認知中，都將精細編制、逐事逐項的編制看成是預算編制的唯方法。忽略了定基預算編制方法在時效上和節約人力物力方面的作用。

這種只認可零基預算編制方法的認識給預算編制工作帶來了相當大的困擾。一方面，現行預算編制體制和基礎工作水平不具備全部采用零基預算編制方法的條件，編制人員、基礎資料準備、標準工作量認定等基礎工作和條件均不具備；另一方面，作為個正常運行的、職能年度問基本相同的單位來說，有歷史資料不用而將一般性的開支全部分解明細測算無疑也是一種對人力物力和時間的極大浪費。

3.將預算管理看成財務部門管理。

部門預算改革至今，預算意識逐步增強，全員預算也得到了大多數人的認可。但在具體工作開展時，包括預算編制、項目儲備、額度支付、項目驗收等環節，由于相關制度、辦法、通知等文件均由財務部門逐級下發，各業務部門對本部門職責及所應承擔的工作還是不夠清楚，態度不積極主動，往往還是靠財務部門催促開展。相當一部分精力都消耗在組織協調環節，部分工作準備不充分，造成工作被動。

4.將頁算資金等同于財政撥款。

根據《預算法》和國家有關制度辦法的規定，單位的全部收支均應納入部門預算。但在現實工作中還存在一種錯誤認識，認為只要納入預算了就意味著財政撥款，認為自己單位經營創收的收入使用上比財政性資金要求寬松等。在這種認識下，一方面對上級組織開展的規劃申報等，一旦沒有財政撥款就失望不滿，工作情緒低落、消極；另方面，對財務部門以及審計檢查等提出的非財政性資金管理要求不滿，個別出現瞞報收入、不將收入全額納入財務部門帳薄統管理的現象，進而形成“小金庫”的嚴重違反財經紀律的行為。

二、誤區產生的原因

認真思考這些預算管理方面存在的誤區和不全面認識，不難發現主要是兩方面的原因導致的，也就是慣性思維和輿論導向。

1.固有的思維模式長期存在，一些主觀認識上的扭轉還有難度。在較長的歷史時期，事業單位鼓勵搞多種經營，各種激勵制度等也比較多，管理模式大都比較粗放。部門預算改革逐步推進后，預算管理要求逐漸嚴格，各項規章制度和各類檢查都比較多，一些干部職工覺得辦事不如以前方便了，主觀上有抵觸情緒。

2.出于開展和推進預算管理工作的需要，在預算管理的不同階段，有一些政策被片面的解讀和傳播。包括在改革初期為推進改革的一些宣傳、在推進預算精細化時的宣傳等，一些帶有傾向性的宣傳往往會被誤讀并廣泛傳播，從長期看對預算管理帶來負面影響。

三、以新《預算法》出臺為契機，大力推進預算管理工作

當前，以新《預算法》出臺的時機，做好預算管理基礎知識的宣傳普及和專業培訓工作，澄清認識很有必要。具體來說就是做好四方面的工作，即開展一次大范圍普及性的宣傳、做好一系列相關業務人員的專業性的培訓、建立一整套標準化的預算管理規范體系、常年做好預算管理工作達標檢查。

1.開展一次普及性質的預算知識宣傳普及工作。宣傳的內容不一定非常深入，主要是對預算的基本含義、編制方法、績效管理等，對照其他國家預算工作開展情況重點描述我國部門預算改革的進程、采取的主要措施以及目前的基本工作要求等。宣傳做的清晰、全面、客觀，使預算使用人對預算工作有整體上的正確認識，消除誤解，營建良好氛圍。

2.根據預算管理人員不同崗位，分批次有針對性的開展專業性培訓。目前主要三類預算管理人員：一是決策層，即單位負責人和各分管領導；二是業務層，即單位開展某項業務的牽頭部門；三是執行層，即財務部門，所有預算管理相關的數據最終要通過財務部門形成單位整體的預算并執行。因此，應根據所負責預算管理的具體職責進行有針對性的專業培訓，從而使全部預算管理人員能夠高質量的完成本崗位擔負的工作。

3.根據國家和主管部門的要求，結合本單位預算管理工作實際，制定整套的預算管理工作規范。第一 ，要對預算管理工作全過程有較全面的認識，并在此基礎上將預算管理工作進行分解，并將分解后的各項具體工作落實責任到具體部門。第二，根據新《預算法》規定以及上級主管部門的具體要求，對預算管理各主要環節提出具體的要求，包括基礎資料準備整理、時間要求、工作流程、質量標準以及歸檔要求等，形成一整套預算管理規范。

4.做好預算管理工作檢查，促進各項工作的順利開展。在預算管理工作中，受一些主客觀因素的影響，尤其是我國部門預算管理主體和相關使用人情況復雜，部門預算政策傳導路徑長、區域跨度大，在對制度的把握上存在一定的差異，預算管理水平難免參差不齊、政策也部分出現不當解讀的情況。主管部門應開展定期和不定期的檢查，及時發現實際工作中存在的問題，并適時將相關情況向預算使用人通報，解決問題、消除誤解，推動整體預算管理工作的不斷進步。