目標管理理論在鄉鎮政府中的建構研究

孫蘭婷

目標管理作為一種現代化管理方法，在企業和公共行政部門都有其發揮的空間，吸取其在企業中的不斷成熟和完善的優點，將其運用到鄉鎮政府行政體制的建構中來。本文簡單闡述了目標管理的基本含義和引申含義，針對鄉鎮政府的特殊化地位和行政行為的實際行使情況，強調了目標管理理論在鄉鎮政府中的重要性，也在其運行中產生和即將會產生出的主要問題進行總結和前瞻，從而歸納出運用目標管理理論有效建設鄉鎮政府的措施，進而把目標管理依據實際情況，充分應用在基層鄉鎮政府的建設中，使其發揮出在我國整個行政體系中的奠基石作用。

面對全球化經濟和政治的迅猛變遷，我國的發展突飛猛進，國際地位不斷上升，這就對我國行政機關的要求越來越高，如何提高城市間的競爭力，提高基層行政機關的績效，使行政體系的運行更具有全局化的效果，利用恰當高效的管理理論更好的發揮基層行政組織在經濟建設和社會發展中的作用，是近年來我國行政體制不斷改革面臨的重要問題。目標管理理論的產生和成熟恰好解決了基層行政機關改革中遇到的瓶頸，有利于調整基層行政結構，合理有效地進行行政行為，完成行政目標。

一、目標管理的基本含義及引申義

（一）基本含義

“目標管理”一詞在企業中應用而生，其基本的含義“是現代企業經營者在生產經營過程中，依據企業目標對企業生產經營活動進行管理和控制，并組織全體職工共同為之實現的一種新型的卓有成效的綜合管理技術。”目標管理理論是最廣泛地動員全體職工，參與管理、上下協調、彼此合作，進行自我控制，自我評核，最大限度地調動員工積極性，以實現整體目標的管理科學。

（二）引申義

目標管理在企業中運用的不斷成熟和完善，使其具備了在行政體制中大展身手的基本條件，尤其是在鄉鎮政府這種基層組織中更加具有一定的實際操作性和實踐意義。

政府部門的目標管理可以定義為一種參與式管理方法，是試圖通過制定科學的目標體系、全面徹底的目標落實、目標評價和監督等環節來確定一種有效的行政管理方法，克服行政組織在行政管理中目標不明確、評價標準缺乏、對行政組織的監督不力、甚至行政管理方法欠缺等問題，并且激勵全體工作人員參與工作目標的制定和分解，它可以減少對工作人員過多的限制和干預，實現自我控制，以保證政府部門總體目標的實現過程。

二、目標管理在鄉鎮行政中的重要性

鄉鎮的環境具有多維視角的特征，其內涵可以從政治學、行政學、社會學、經濟學等角度進行多種詮釋，本文引用公共管理學的研究視野，將鄉鎮定義為“共同治理農村社區范圍內公共事物的各利益相關主體組成的合作有機體。

（一）有利于保證基層組織在行政體系中的根本地位

鄉鎮政府是最基層的一級政府，它的任務是根據黨的方針政策和國家的法律法令去直接領導農村的政治、經濟、文化和其他各項工作，目標管理理論的應用能夠使其具有一定的目的性，以鄉鎮黨委為核心的鄉鎮組織在實施管理時應當遵循一種價值取向原則，即服務原則、公正原則、廉潔原則、民主管理原則、責任原則，有目的，有規律地更好的將中央和上級政府決議、指示親自實踐，具體實施，才能落實到實處，真正的貫徹執行，才能起到在我國行政體系中的奠基石作用。

（二）有利于維護服務于群眾的理論宗旨

政府部門的根本理論宗旨應當是全心全意為人民服務，尤其是基層政府，它直接面向于村民百姓，必須深入群眾，了解群眾所需，目標管理的不斷滲入和應用可使基層政府的工作人員清楚部門的階段目標和終極目標，也將以往傳統政府精英黑箱式的操作轉向公眾參與式的操作，從目標中尋求動力，努力維護群眾的根本利益。

（三）有利于提高鄉鎮政府在行政中的基本活力

企業中的“以人為本”理念的灌輸尤為重要，同樣的，行政部門中的“以人為本”不可忽視，既應明確人民公仆的身份，也要運用各種理論充分調動工作人員的積極性和主動性。為了更好的提高政府的工作效率，提高政府在公眾心目中的形象，使政府政策規定的落實能夠有效的起到作用，目標管理理論在基層行政部門的應用還可縮短無效率的行為過程，使中國的鄉鎮行政管理從傳統走向現代，使其在行使行政行為是不斷充滿動力和活力。

三、目標管理在鄉鎮政府行政運行中存在的問題

目標管理理論在行政中得以不斷應用的今天，也同樣在地方政府和基層政府中試探前行，但由于目標管理理論仍然在現階段不斷變化的經濟政治文化大范圍內隨之影響，而且在行政部門中的應用還未成熟，更多的方式方法屬于摸索著前進，也未能出現良好的提高工作效率且管理合理性的有效措施，還需要進一步的探究，且在摸索過程中出現了多種阻礙鄉鎮行政的執行和政府發展的問題，同時也針對目標管理在其他基層政府廣泛應用中將會出現的問題引以為戒。

（一）目標管理的實施更多流于形式

鄉鎮政府作為最基層的組織往往接受了太多來自中央和地方的政策指令，為了達成所謂上級單位制定的“目標”而不切合實際訂立各部門目標，在目標管理中強化了目標而淡化了目的，以為有了目標管理就能上去了，就是所謂的應用了目標管理的方法，其結果大多制定的目標墻上掛掛、紙上寫寫、口頭說說，形式主義異常嚴重，也使得部門的工作人員覺得目標只是個幌子，沒有實際的約束力和可實現性。

（二）基層政府諸多目標難以量化

對于政府部門這個龐大的組織而言，許多目標（如效益、服務、質量）都是模糊的，難以將其量化，基層政府所牽扯的實際情況的變動較多，直接面向農民群眾，其目標具有太多的多變性和可調控性，許多服務性產出具有無形性的特征，政府的大多數政策的實行缺乏價格信號和“消費者”的自由選擇，所以難以將這些目標進行量化的測定。

（三）目標的先進性和現實性尚未統

在進行目標管理中，要達到提高效率的目的，目標本身必須既先進又可行，目標的制定應當不易太高或太低。然而作為基層單位的鄉鎮政府設立的目標往往全無實用性，僅僅為了迎合上級機關單位的政策指令，并沒有針對地方特色和特殊性做出實際的措施，給各部門工作人員制定出根本完成不了的目標，完不成目標的懲罰也使得更多的工作人員自尊心和自信心受挫，工作中全無動力，也會將附加情緒帶到前來辦事的百姓身上，以致目標任務完不成，服務質量上不去，工作業績上不去，政府形象也就跟著上不去。

（四）干部隊伍知識水平偏低

在基層政府干部隊伍中，年齡層偏高，學歷水平偏低，知識儲備量偏少，對現代管理的方式方法大多理解不足，專業的技術人員和管理人員的匱乏致使目標管理的推行力較差，目標信息也往往在政府部門上下傳播過程中的失真或漏損，在傳統信息傳播體制下，某些執行機構由于自身的認識偏差——“個人偏好”，存在著利益趨向及溝通渠道的障礙，導致信息失真率較高，下情無法上達，而高層領導在決策訂立目標時缺乏一定的知識理論性，同時也使大量關于政策效果的反饋信息經常不能順暢全面進入傳輸渠道，或是進入傳輸渠道卻不能進入決策過程，亦或是信息在傳輸過程中經過人為不當過濾造成信息流失等等，從而嚴重影響了行政效率。

四、完善鄉鎮政府管理責任機制的舉措

新公共服務旨在以最大的效率更好的服務于公眾，就應當充分完善公民回應，公民參與等路徑，完成政府與公眾之間雙向度的互動回應。

（一）加強法律規范，完善責任機制。進一步完善法律法規，依法對行政主體的行政人員進行約束，加大執法力度，維護法律評判標準的公正性，從法律和行政體系上明確人員的權限和責任，使其在責任缺失時沒有借口可依，平等地尊重、傾聽、預見每個公民的利益訴求。

（二）建立回應機制，促進公民參與。在政府實行公共服務的過程中，政府對公眾的需求和所提出的問題應到做出積極敏感的反應和回復的過程，注重公眾的需求，注重公眾的參與。我國目前行政責任的回應性過差，其原因有三，一是政府的信息公開采取“避重就輕”政策，只是讓民眾了解雞毛蒜皮的小事；二是公眾對待政府信息公開沒有采取足夠的重視態度，對時事政策缺乏敏感度，等到出現問題才會去溯源制度政策的可行性和實施性，回應意識和回應效率過差，三是一些政府行政人員意圖將政府回應做到基層，但只是表面體察民意，深入群眾，實則流于形式，裝腔做樣。應當建立“公眾一政府一公眾一政府”循環往復的回應機制，充分吸納，綜合考慮，反復權衡，及時反饋，追加服務各方面多元化的利益訴求，從而達到公民參與政務，了解政府。

（三）重視信訪工作，確保政務透明。在時下的信訪治理體制中，應當加強對地方政府和基層代理人監控的辦法，促使他們重視信訪工作，緩解上層的信訪工作壓力。同時，也會存在“上訪釘子戶”采取踩線不越線的“走鋼絲”策略的現象，從而有效地規避國家權力的束縛，消解國家基礎權力效能。這就要求行政人員明確國家職能定位，擺脫不合理上訪者利用國家意識形態上的缺陷對政府權力實施形成制約，減少一些群體搶占他人利益或者向政府爭取不合道義情理的好處現象的發生，是政府信息公開透明，能夠被公眾所掌握，責任人承擔相應責任，維護公民的合法正當權益。

（四）強化網絡載體，重塑政治權威。開啟政府的網絡政治動員模式，加強網絡信息安全的維護，一方面確保公民時刻了解政府信息動態，另一方面也要防止其他群體利用網絡對我國政府信息的惡意詆毀和虛構，“權威性、合法性、品行構成了‘層級型的品牌信源特征，這種品牌特征要么在作為一種消解網絡平權的力量、助長著某些主流信源的‘超級信源能力，要么則使得普通意義上的信源淪為‘亞信源型的蕓蕓眾生。國家和政府主導下的主流信源一定可以成為網絡空間的“超級信源”，受到網民關注，取得民眾的信任，從而重塑政府的公正和權威。

五、如何在鄉鎮政府中實行有效的目標管理

在把握目標管理的實質含義和引申意義時，探究目標管理在實際運用中遇到的各種問題，且在鄉鎮政府的政策執行時存在的若干問題，提出了以下集中有效實際的辦法，使鄉鎮政府在實踐中能夠更好的運用目標管理理論，提高效率，提高政府服務力。

（一）整體把握目標，綜合設計方案

在行政管理過程中總目標的制定和各個分目標要形成一個統一、和諧、有機的整體，目標管理不是簡單的分解和歸納，要有一定總的目標的方向，進而形成相互配合、層次分明、富有高校的體系結構，針對材料梳理，綜合整體的分析把握，系統性地設計出目標管理的方案，通過貫徹實施，使得政府各部門形成合力、減少沖突、節約資源、提高效率，將目標管理落實到實處，在實踐中充分發揮其基層政府的根本性作用。

（二）結合因地制宜，靈活應用措施

明確鄉鎮行政機關與中央機關和其他地方行政機關的區別和特點，依據各自鄉鎮的具體情況設立目標，結合當地的經濟情況、產業發展、生態現狀、居民概況、政治文化等

系列實際因素，靈活應用目標管理的方式方法，展開制定目標計劃，用“穩、準、狠”的手段針對目標實施過程中的問題進行適當優化和糾正，并結合其多變的本性，在目標實施過程中靈活應對。

（三）提高干部水平，增強責任意識

針對鄉鎮政府干部素質和水平的現狀和問題，制定一系列培訓計劃和選人用人計劃，積極引進知識和管理型人才，培訓現有干部的道德和文化水平，并且要求干部明確自身作為人民公仆的責任，通過目標管理增強干部完成目標的自信心和能動性，使其自覺完成工作任務，自覺熱心服務于群眾，約束其個人的違規或不當行為，履行行政干部職責。

（四）加強動態監控，預防目標偏離

目標體系確立后就要開始對目標管理的結果進行實時監控，針對鄉鎮政策執行上的實際情況，定期統計各部門、各村、各社目標的完成進度，及時針對完成目標過程中的新情況、新問題，按照初始目標的要求及時優化和修改。基層政府行政的各項目標是否符合農民的利益最終需要得到農民的評價，建立便利的平臺，充分與農民互動，用簡單易懂的語言和方法，結合實地情況，讓農民定期對鄉鎮政府的行政目標評價，并針對完成情況，制定獎懲制度，一方面激勵政府辦公人員的主動性，另一方面也時刻防止管理目標的偏離。

目標管理理論是一種有效且富有前景的管理理論，吸取其在企業中運用形成的精華，針對我國基本國情和現狀，用以服務群眾、競爭理念、契約關系、績效評估為核心的目標管理，在鄉鎮政府中尋求到更住的行政行為方式，以便將政策的貫徹落實更具有實際性和可持續性，為更好的服務于群眾而不斷創新。