淺析當今中國環境決策中的公眾參與

趙敏

摘要：當前中國環境形勢較為嚴峻，重大環境污染事件時有發生，單純依靠政府環境決策并不能解決問題。公眾作為環境問題的直接受害者，享有環境知情權和環境參與權，有權參與環境決策。基于此，本文試圖分析公眾參與環境決策存在的問題，并從政府、民間組織、企業、公眾四個方面提出解決措施。

關鍵詞：環境決策；公眾參與

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）05-0172-03

從上個世紀末以來，重大環境污染事件層出不窮。國際上，從前蘇聯切爾諾貝利核電站再到近年來的日本福島核電站接連出現泄漏事故，一時間人人自危；日本水俁病、痛痛病事件以及倫敦煙霧事件造成大量人口患病、殘廢甚至非正常死亡。環境問題一直是攸關全人類命運的重大問題。國內，松花江水污染和太湖藍藻危機嚴重危害人民群眾的生命財產安全，蓬萊油田泄油事故造成5500多平方公里的海水污染，觸目驚心。誠然，我國政府身負重任，為改善環境付出了艱苦卓絕的努力，但是相關成效卻并不顯著。這些環境事故影響的是每一位公民的權利和利益，因此僅僅依靠政府單方面的環境決策并不能有效的保護環境，這場攻堅克難的持久戰需要公眾的廣泛參與。

一、環境決策的內涵及特征

管理學家西蒙曾經說過，決策是管理的首要職能。政府既然肩負管理環境的職能，就必須要重視環境決策，從上層建筑的角度高屋建瓴，把握全局。環境決策主要是指決策在環境領域中的具體應用，即依據需求、偏好和價值觀等一系列因素對開發、利用和保護環境等多項行為進行思考和評估，進而選擇出最優決策方案的過程。

環境決策具有區別于其他決策的明顯特征。首先，環境決策具有跨期性。環境問題由污染或破壞的慢性過程組成，因此不能確定某個特定負面結果發生的時間點。在不同時間點發生的結果之間做出選擇及其過程就是跨期決策。其次，環境決策具有風險性。官員的決策水平受制于有限的認知能力、自利動機、復雜的環境狀況以及牽一發而動全身的生態系統，環境決策往往需要承擔較大的風險，嚴重時甚至影響社會穩定。最后，環境決策具有社會性。環境是人們賴以生存和發展的根本，環境污染影響的不僅是一代人一片地方。因此環境決策不單要為當下生活的人負責，更要考慮到子孫后代和廣闊的生態環境。

正是基于環境決策的跨期性、風險性和社會性特征，公眾需要參與環境決策，推動決策的民主化和科學化。

二、公眾參與政府環境決策現狀問題分析

環境權對公民來講，就是享有在安全和舒適的環境中生存和發展的權利，主要包括優良環境享有權、惡化環境拒絕權、環境知情權和環境參與權。其中，公民參與環境決策、行使環境參與權是實現環境權的關鍵。同理，在新環保法中也強調了公眾基本的知情權、參與權和監督權。理論上公眾參與環境決策的法理基礎十分豐富，現實應用中卻情況不佳。

（一）公眾參與的動力和能力不足

2015年，昆明市發布環境影響評價報告書100份，均采用了張貼公告的方式進行信息公示，其中59份報告書還采用在網絡上發布的方法公示信息。但是，在這些建設項目中公眾均未主動提出意見。這是由多方面原因形成的：第一，公民雖然享有環境權等基本權利，但自身權利意識和環境意識比較單薄。在環境決策方面，公民并不了解自己擁有哪些正當權利，應該如何行使，即使了解，也認為環境問題是政府的問題，與個人無關，因此缺乏參與環境決策的動力。第二，公民的政治素質和專業能力不足。環境決策需要一定的知識基礎，有些公民雖然參與愿望很強烈，但是因為自身的能力不足很可能會影響決策質量。第三，公眾參與環境決策缺乏規范的渠道和平臺，公眾即便有意見也難以表達。

（二）公眾參與的組織基礎薄弱

據《中國環保民間組織現狀調查研究》顯示：我國的民間環保組織起步晚，發展慢。1978年才成立第一家民間環保組織——中國環境科學學會，在全國31.5萬家民間組織中，環保組織不到3000家。其次，民間環保組織近百分之五十都屬于政府部門發起，重點都是如何發動民間力量保護環境，對于政府的溝通交流是單方面的，就更不必說參與環境決策。再次，民間組織經費嚴重不足，政府資助少，民間捐贈意識淡薄，生存能力較弱。因此公眾參與環境決策的組織基礎比較薄弱，民間組織也缺乏一定的能力組織公眾維護自己的環境權益。公民在參政或維權路上單槍匹馬，很難收到成效。

（三）公眾參與的制度和程序設計不足

公眾雖然擁有與環境決策相關的基本權利，但這些權利只是在法律條文中被提到，并沒有明確提出實現權利的途徑，也沒有相應的獎懲制度體系。我國目前實行的《環境保護法》和《環境影響評價法》也并沒有對公眾參與決策的具體程序賦予法律效力。相關權利只是零星的出現在各部法律中，并沒有成為公眾參與決策的制度保障和系統體系。沒有制度意味著公眾參與缺乏最根本的支持，公眾主體地位得不到明確，相關操作程序也不具有法律效力，公眾的環境權依然得不到充分實現。

三、多元主體推動公眾參與環境決策的路徑探討

政府、企業、民間環保組織和公眾均對環境問題負有責任，都是環境決策的主體之一。推動公眾參與環境決策絕不僅僅是公民自身的問題，而需要多個主體共同努力，協同解決。

（一）政府

1.建立健全公眾參與環境決策的相關法律制度和機制體制

為了保障公眾環境知情權，政府有義務公開環境信息并完善信息公開制度，以制度的方式規范信息公開條件、公布形式和公布內容等，確保信息能夠有效快速地被公眾獲得，同時建立相關責任追究制度。正如2016年12月，重慶市出臺的《黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則（試行）》，《細則》明確規定：決策部署導致環境惡化的，黨政一把手要被追責。重慶市正式建立了生態環境損害責任終身追究制。此外，在決策制度方面，政府應該建立健全決策聽證制度，決策咨詢制度，決策監督制度以及相關獎懲制度等，通過這些制度使公眾參與決策有法可依。

2.依法規范公眾參與決策的具體程序，進一步培育和完善公眾參與的渠道和平臺

在2013年全國十大環保機構微博排名中，@江蘇環保名列第一，截止2016年12月5日已經擁有約216萬粉絲，累計發布17681條微博。但遺憾的是，對于環境決策方面，@江蘇環保僅僅停留于發布通知，微博評論平均不超過10條，公眾只能接受信息，而沒有參與交流的空間。這也是現階段公眾參與決策往往呈現無序狀態的原因之一，程序設計的不完善和渠道平臺的匱乏使得公眾缺乏參與路徑。在如今的信息時代，政府應充分考慮和重視新媒體平臺在環境決策中的突出作用，不單單主動在新媒體上發布環境信息，更要利用新媒體呼吁公眾參與環境決策并自覺接受公眾監督。

3.強化公民的權利意識和環境意識

政府可以在紙質和電子媒體開辟宣傳專欄，普及公民基本權利，強調當前環境問題。宣傳過程中，政府應高度重視網絡媒體影響力，培養相關網絡意見人士，對環境問題進行重新包裝和解讀，積極引導輿論發展，鼓勵公眾參與環境決策。此外，政府可利用312植樹節、世界環境日等節日，開展豐富多彩的綠色活動，調動公眾參與熱情，使得人人都能投身于環境保護。

4.積極鼓勵和引導民間環保組織的發展

民間環保組織作為環境決策中不可缺少的主體，能夠組織公眾有序地參與環境決策，為公眾和政府之間搭建有效溝通的平臺。但據《中國環保民間組織現狀調查研究》顯示，我國環保組織數量少，發展水平較低。因此政府應該大力培育和支持民間環保組織的發展，優化配置環境公共資源，加強指導培訓，給予資金支持，使之成為充滿力量和活力的組織。

（二）企業

企業運轉是環境問題的重要來源。尤其是企業對自然資源掠奪式的開發和廢氣污水的大肆排放對自然環境造成了巨大的破壞。企業應當意識到，利潤不再是唯一的追求目標。在搭便車獲得高額收益的同時，企業也應該承擔起對社會的責任，例如環境保護。

應當如何落實這份責任，政府已經給了很好的示范——排污權。企業擁有限量的排污權，并且可以相互交易轉讓，這就鼓勵和促使企業必須向環境友好型和資源節約型產業轉型發展。此外，隨著BOT和PPP模式的發展，企業可以積極承擔政府外包的環境服務，兼顧經濟利潤和社會責任。

（三）民間環保組織

民間環保組織首先應當規范自身發展，通過提高自身專業性來增強組織實力。其次應當主動承擔環境責任，不僅僅做環境保護工作，更要參與到有關環境的政治活動中，加強與政府的溝通。2015年8月，“綠色江河”向青藏鐵路施工單位遞交了保證藏羚羊順利遷徙的相關措施建議書，請求設置專門為藏羚羊讓道的紅綠燈。此外，民間環保組織組織可以以論壇、網絡、通訊等形式進行廣泛交流與合作，針對環境的熱點、難點和焦點問題，形成聯合倡導和共同呼吁，造成社會聲勢，促進環境改善，推動環境決策的民主化與科學化進程。

（四）公眾

1.增強環境意識和權利意識，提高自身政治素質和專業能力

環境問題是攸關每個公民切身利益的問題。過去我們盲目地開發和掠奪，只注重經濟效益的增加，環保意識非常淡薄，但隨著環境問題的愈發嚴重，每一個公民都不能免受其害。我們應當積極使用手中的權利保護環境，主動地參與環境決策并監督決策的實施。在廈門PX項目事件中，廈門市民表現出了較高的政治素質和專業能力，他們提前向市民手機發送有關PX危害的短信并號召游行，游行過程中以佩戴黃絲帶為標志，清晰游行目的，不牽扯政治色彩，最終促使該項目二次環評。

2.廣泛參與生態環境影響評價和生態環境執法監督等活動

“與其詛咒黑暗，不如點亮燭光”，環境問題層出不窮，重大污染事件駭人聽聞，僅僅具有生態保護意識是遠遠不夠的，公眾應該改變對政府的盲目依賴，采取實際行動，廣泛地參與生態影響評價、生態環境決策和生態環境執法監督活動中，用自己的力量去推動每一個有益于環境的決策產生。柴靜《穹頂之下》的紀錄片就是源于她對女兒身體的關懷，對人類共同命運的關懷。這部紀錄片里，她親自去往霧霾最嚴重的河北、山西等地，遠去倫敦調研借鑒經驗，查閱文獻拜訪各地專家，從國家和個人的角度提出了解決方案。她在紀錄片最后提到的環保熱線電話12369接聽量驟增240%，環保也成為了兩會熱門話題，她用自己的切身行動推動了環境決策的產生。

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