我國城鄉基本公共文化服務非均等化研究

陸鳴

（江西財經大學，南昌330013）

我國城鄉基本公共文化服務非均等化研究

陸鳴

（江西財經大學，南昌330013）

近年來，我國城鄉基本公共文化服務在取得諸多成就的同時，也存在許多發展不平衡的地方，包括文化基礎設施、資金投入以及政策導向等。政府應通過均衡配置，完善布局，形成現代公共文化設施服務網絡體系；加大投入，促進基本公共文化設施標準均等化；“以人為本”建立一支高素質的農村文化隊伍；以需求為導向，建立群眾文化需求反饋機制等舉措，推進我國城鄉基本公共文化服務均等化。

基本公共文化服務；公共文化財政支出；城鄉文化差距

一、我國城鄉基本公共文化服務現狀分析

推進我國城鄉基本公共文化服務均等化是《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中的重要內容，在對基本公共文化服務均等化的規定中，將城鄉基本公共文化服務均等化的范圍規定在保障人民群眾看電視、聽廣播、閱讀報紙書籍、提高文化鑒賞能力、參加大眾文化活動，為農村免費提供電影、戲曲等公益服務。相比較城市而言，農村在基本公共文化方面較為落后，甚至是農村地區社會發展的一個盲區。需要特別指出的是，目前我國在經濟發展水平相對落后的革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區、城鄉結合部等地區的公共文化設施建設仍有空白點，導致老少邊窮地區廣大群眾對公共文化日益增長的需求無法被充分滿足。由《中國統計年鑒》——人口構成可知，2014年我國城鎮人口總數達到74 916（萬人），農村人口總數為61 866（萬人），然而從表1中我們發現有線廣播電視用戶城市有23 458（萬戶），農村僅為7 986（萬戶），平均城鎮人口有限廣播覆蓋率為約為31.3%，平均農村人口有限廣播電視覆蓋率為12.9%，僅為城鎮人口的三分之一。眾所周知，我國大部分的人口分布在鄉村，盡管近幾年來城鎮化步伐加快，農村人口流失，但截止2014年我國仍有近一半人民群眾駐扎在鄉村，因此基本文化建設應當加大對貧困地區的扶持力度，甚至由于農村財政吃緊資金不足，中央更應予以財政傾斜政策支持。然而事實并非如此，人民群眾最基本的報紙書籍閱讀方面都無法實現，公共圖書館藏書城鎮和農村依然沒有均衡分配，農村比城鎮少4 200多萬冊。此外，文化部藝術機構和藝術表演機構的差距更是明顯，城鎮文化部藝術機構多達2837（個）農村文化部門藝術機構僅為201（個）不到城鎮藝術部門的十分之一，農村藝術表演機構更是少得可憐，不足城市藝術表演機構的六十分之一。

表1 ：2014年城市和農村基本公共文化服務現狀

通過閱讀大量文獻，我們不難發現省級和部分經濟實力較強的地市級設施狀況較好，縣級和村級設施狀況較差，鄉鎮綜合文化站經過“十一五”規劃建設，雖然基本解決了館舍的問題，但部分文化站在設備配置、運營經費等方面仍存在較大困難。從圖書館場館建設來看統計數據顯示，截止2014年底，全國仍有553個縣級公共圖書館和705個縣級文化館建筑面積小于800平方米（最低標準），分別占20.4%和24.1%。有680個縣級公共圖書館和818個縣級文化館建于1990年之前，分別占25%和27.9%。政府對于城鄉之間基本公共文化服務投入、基礎設施的差距加劇了城鄉間基本公共文化服務的非均等化。

二、我國城鄉基本公共文化服務非均等化的原因分析

造成城鄉間的基本公共文化服務非均等化的原因是多方面的，既有歷史原因也有現實原因。

（一）城鄉分割的“二元結構”

經濟城鄉發展的“二元”結構直接導致了基本公共文化投入的城鄉二元結構，這種”二元“結構給農村基本公共文化服務的建設埋下了隱患。一方面隨著廣大農民工進城務工，頻繁接觸城市文化，農村的私性文化生活也有了長足的發展，比如使用現代通信工具手機、電腦等，然而農民的公共文化生活總體上依然呈現衰落趨勢。具體來說政府無法提供一定數量且品種多樣的農村公共文化設施和資源，并且基層資源分配不公政府資源分配不均使得真正直接進入到農村的公共文化資源嚴重不足。政府供給和農民需求之間存在巨大反差，嚴重影響了農村社會的文化生活。

（二）重經濟輕文化，資金投入城鄉失衡

思想上的偏差會直接影響到政府決策行為的選擇。重經濟輕文化的思想直接導致了政府把大量資金應用到經濟建設領域，而對公共文化服務方面的投入少之又少，在僅有的公共文化支出中城市又搶得先機，而廣大的農村再一次被邊緣化。

國家整體財政上對公共文化支出不足，從下表中我們可以看到，在剛剛過去的“十二五“時期國家文化事業費用具有所占比重偏少的特點。文化事業費用占國家財政總支出的比例不足0.4%，近年盡管文化費用每年遞增，但占國家財政支出比例增速較緩，有停滯不前的傾向，可見在“十二五”規劃期間公共文化建設沒有受到足夠的重視。

表2 ：全國“十二五”期間文化事業費用支出基本情況單位：億元

從國家層面上來說，政府對“十一五”末“十二五”初期間公共文化事業的投入較少，同時在國家財政分配的投入中出現了城鄉失衡的現象，城市中獲得的收入較多，農村獲得收入較少，如表4所示，特別是在2010年，農村文化事業的財政投入僅為城鎮的二分之一。但從表4中看到自2013年起國家財政對于城市和農村的投入比重逐漸均衡，伴隨著城鎮人口猛增，鄉村人口大量流失，農村人均文化事業費用由2010年的17.35元增長到2015年的54.48元，超過城市人均文化事業將近9元。盡管國家財政政策上給予大力支持，但是實際執行過程中農村基本公共文化建設收效甚微。具體原因可能是設施布局不合理、設施建設與管理使用脫節等。

1.提供基本公共文化服務的設施布局不合理

由于國家政策對農村的公共文化建設事業的指標很少，農村的公共文化服務在地方工作中長期被邊緣化。不僅如此，在政府政策實施的過程中真正進入到農村、與農民生活實際相聯系、滿足農村居民基本文化需求的公共文化資源更是少之又少，并不能真正起到服務于農村居民的作用。首先，部分文化館、圖書館和健身儀器的選址離普通村民生活聚居地較遠，在道路交通沒有改善的條件下，農村居民使用極為不方便。其次，由于地理地貌的差距按照簡單的區域的行政劃分難以實現文化設施的有效覆蓋，一些西部地區以及邊疆要塞，地廣人稀，多為老人和留守兒童，他們不僅行動不便，而且基本共文化設施服務半徑過大無法滿足實際需求。

2.基本文化設施建設與管理使用脫節

個別地方仍存在“重建設，輕管理”的問題，在建成后由于后續保障不足出現“空殼化”現象，尤其是廣大農村地區在惡劣的條件下其設備購置與維護、內容建設與服務開展方面常年存在嚴重問題，基本文化設施難以正常運轉。即使是在財政資金充足的情況下農村地區基本文化服務提供者能力和素質的缺乏也是導致其服務質量較差，文化服務機構難以發揮其實質作用的重要原因，常常因為管理不善或無人操作而閑置大量設備造成國家資源的浪費和損失。

表3 ：2010年—2014年全國人口數及其構成單位：萬人

表4 ：我國城鄉文化事業投入比較

（三）基層政府提供基本文化服務能力薄弱

基層政府執行基本文化服務職能一方面是響應國家政策號召，另一方面是改善農村文化環境調整文化氛圍。但自古以來農村地區條件艱苦，思想封閉落后，先進文化的宣傳和基本文化服務的提供相對較為困難，容易造成無人問津的尷尬局面。而且自農村稅費改革之后，農民對政府政權的依賴減少，鄉鎮政權的稅收被剝奪，其收入減少。基層財權的剝奪使地方在行使其職權的時候捉襟見肘，像一些基本公共文化服務設施和產品的供給都會在不同程度上受到影響，甚至無力興辦，而把有限的資金投入到其它領域。雖然稅費改革以后財政撥款的來源有所擴大，中央政府予以極大的財力支持，但隨著中央政府和各級地方政府層層的轉移支付，到基層財政就已所剩無幾。

三、推進我國城鄉基本公共文化服務均等化的對策建議

目前和今后一段時期，我國將進入經濟新常態，城鎮化、信息化快速發展。要實現中央提出的2020年基本建成現代公共文化服務體系、全面建成小康社會的目標和任務，就必須將推進我國城鄉基本公共文化服務均等化放在突出的位置。我國城鄉間基本公共文化服務均等化的實現，既離不開政府制度的保障，也離不開相關政策的支持。根據對國外實踐經驗的借鑒和我國自身原因的分析，有以下幾點對策建議。

（一）均衡配置，完善布局，形成現代公共文化設施服務網絡體系

要實現基本公共文化服務均等化，公共文化設施布局科學、合理是關鍵。既要全域覆蓋也要重點集聚。應強化設施建設的有效服務半徑、有效覆蓋面積理念。在現有公共文化設施基礎上，查漏補缺，實現公共文化設施有效服務半徑全覆蓋。推進公共文化設施“共建共享”，結合撤鄉并鎮和新農村建設實際，充分利用現有城鄉公共設施，配套建設群眾文體活動場地。

（二）加大投入，促進基本公共文化設施標準均等化

為推進基本公共文化服務標準化均等化，應按照國家頒布的公共文化建設標準，對達不到標準的公共文化設施進行提檔升級、填平補齊。在具體實施過程中，一方面要加大中央資金撥付速度，另一方面，應進一步調整完善規劃，加強項目管理，切實把中央資金用在急需的地方。在實施縣鄉基層基本公共文化設施建設標準化中繼續發揮縣級圖書館、文化館和鄉鎮綜合站承上啟下的作用，必要時按其標準擴建改造。在加快推進村級文化設施建設中因地制宜搭造文化建設平臺，充分發揮平臺的服務效能，擴大文化活動在農村地區的影響力。

（三）以人為本，建立一支高素質的農村文化隊伍

加強農村本土文化隊伍培訓工作，建立一支本土化的農村文化精英隊伍。根據時間安排，定期進行培訓，使之成為農村基本公共文化服務的主干力量，必要時廣泛開展農村文化志愿者服務，推動文化志愿的發展；鼓勵大學生扎根基層投入到農村公共文化服務的工作中去；各地政府適當采取優惠政策，提高福利，向廣大農村地區積極輸送有基層工作經驗的文藝類畢業生。

（四）以需求為導向，建立群眾文化需求反饋機制

鼓勵公共文化場館服務創新，針對基層群眾的文化活動習慣，利用傳統節慶和地方特色活動，開展群眾樂于參與、便于參與的文化活動，提高服務的針對性和滿意度。加快推進廣播電視“村村通”、文化信息資源共享、農村電影放映、農家書屋建設等重點農村公共文化服務工程以及加強面向基層、面向群眾的文化產品的創作。還需注意的是在提供文化產品服務的時質量應穩定，種類需齊全，滿足社會不同群體對基本公共文化服務的需求。

[1]中華人民共和國文化部2015年文化發展統計公報[R]. http://www.cbbr.com.cn/article/103178.html.

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[5] 文化部財政司.中國文化文物統計年鑒[M].北京:國家圖書館出版社，2014.

[6]基本公共服務均等化研究課題組.讓人人平等享受基本公共服務—我國基本公共服務均等化研究[M].北京:中國社會科學出版社，2011.

[7]姜 慧.我國城鄉基本公共服務均等化問題研究[D].濟南：山東師范大學，2012.

[8] 李 偉.我國基本公共服務均等化研究[M].北京：經濟科學出版社，2010.

[9]夏 鋒.為和諧社會夯實基本公共服務均等化基礎[N].上海證券報，2007-10-22.

[10]王加林，高志立，段國旭.基本公共服務均等化與財政制度創新[M].北京:中國財政經濟出版社，2010.

［責任編輯：王 鑫］

F294

A

1005-913X（2017）07-0024-03

2017-04-25

陸 鳴(1992-)，女，合肥人，碩士研究生，研究方向：政府經濟行為監督。