東北失地農(nóng)民生活保障現(xiàn)狀及對(duì)策研究
——以吉林省永吉縣為例

謝明家

（東華大學(xué)，上海200051）

東北失地農(nóng)民生活保障現(xiàn)狀及對(duì)策研究
——以吉林省永吉縣為例

謝明家

（東華大學(xué)，上海200051）

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)以及土地流轉(zhuǎn)的加快，東北地區(qū)越來(lái)越多的農(nóng)民失去和離開(kāi)土地，導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量劇增。由于失地農(nóng)民增長(zhǎng)速度過(guò)快，而安置和就業(yè)培育工作并不充分，導(dǎo)致許多東北農(nóng)民面臨著無(wú)地、無(wú)業(yè)及無(wú)保障的艱難困境。如何保障失地農(nóng)民在未來(lái)生活中的收入，是東北三農(nóng)問(wèn)題的重點(diǎn)。針對(duì)永吉縣失地農(nóng)民生活狀況、就業(yè)狀況，結(jié)合近年來(lái)新的研究及應(yīng)用成果，從征地補(bǔ)償、培訓(xùn)就業(yè)、資產(chǎn)收入和社會(huì)保障等方面對(duì)失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題進(jìn)行探討。通過(guò)堅(jiān)持以土地?fù)Q保障的原則、建立健全土地補(bǔ)償機(jī)制、努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋和建立和完善就業(yè)服務(wù)體系等措施來(lái)解決東北失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題。

永吉縣；東北失地農(nóng)民；權(quán)益；社會(huì)保障

我國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。而在東北地區(qū)，土地更是農(nóng)村人口最主要的生產(chǎn)資料，失去土地的農(nóng)民不僅面臨著生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，更重要的是如何在一定的時(shí)間內(nèi)將生活保障情況逐漸改善。近些年來(lái)，永吉縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷加快，快速發(fā)展過(guò)程中大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)用導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，由此帶來(lái)的失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、養(yǎng)老等多方面的問(wèn)題日益突出，成為永吉縣發(fā)展過(guò)程當(dāng)中一個(gè)影響面非常廣泛的社會(huì)問(wèn)題。目前來(lái)看，永吉縣對(duì)于土地征收往往是通過(guò)一次性補(bǔ)償?shù)姆绞剑o失地農(nóng)民提供貨幣收益。然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)上來(lái)看，這種補(bǔ)償方式往往沒(méi)有可持續(xù)性，失地農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)和再就業(yè)能力普遍不強(qiáng)，導(dǎo)致了許多農(nóng)民拿到征地補(bǔ)償款幾年后便陷入生活來(lái)源無(wú)保障的處境。當(dāng)前，在土地流轉(zhuǎn)政策機(jī)制下永吉縣也開(kāi)始嘗試與一次性補(bǔ)償不同的方式來(lái)解決失地農(nóng)民持續(xù)性收入的問(wèn)題，如農(nóng)地入股、土地流轉(zhuǎn)后工作聘用等方式。然而需要認(rèn)識(shí)到的是，在土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式會(huì)發(fā)生較大改變，以土地入股的收益是有限的，而聘用的方式也只能解決一少部分失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，大多數(shù)失地農(nóng)民還是得自謀出路。因此，解決失地農(nóng)民持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵是收入來(lái)源多元化問(wèn)題。結(jié)合永吉縣客觀實(shí)際，以座談和走訪的形式，對(duì)永吉縣失地農(nóng)民生活狀況、就業(yè)狀況進(jìn)行了深入的調(diào)研。

一、永吉縣失地農(nóng)民現(xiàn)狀

目前，永吉縣共有失地農(nóng)民4 181戶，失地總?cè)藬?shù)12 855人，其中女性6 303人。因?yàn)?zāi)失地農(nóng)民3515人，因征地失地農(nóng)民9 340人。失地面積在1/3以下的共6 917人，占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的53.8%；失地面積在1/3～2/3的共3 122人，占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的24.3%；失地面積在2/3以上的共2816人，占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的21.9%，其中完全失地農(nóng)民1650人，占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的12.8%。失地農(nóng)民中適齡勞動(dòng)力8621人，其中女性4118人。有勞動(dòng)能力的8553人，無(wú)勞動(dòng)能力的68人。

（一）失地農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)、文化程度及專(zhuān)業(yè)技能情況

永吉縣所有失地農(nóng)民中，50歲以上的農(nóng)民占比較大，其次是年齡在41歲到50歲之間的，青壯年勞動(dòng)力占比最小，僅為14%，詳見(jiàn)圖1。

圖1 永吉縣失地農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)

失地農(nóng)民中，文化程度在初中以下的占比46%，初中學(xué)歷的占比42%，高中文化程度占比9%，大專(zhuān)及以上比例僅為3%，見(jiàn)圖2。

圖2 失地農(nóng)民文化程度

從以上數(shù)據(jù)中可以看出，永吉縣失地農(nóng)民老齡化嚴(yán)重，文化程度偏低，以初中及初中以下學(xué)歷為主，專(zhuān)業(yè)技能偏低，就業(yè)面較窄。

（二）失地前后的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源和收入情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地前農(nóng)民收入來(lái)源以務(wù)農(nóng)為主的有3 385戶；以在本地或外地打工為主的有637戶；以從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主的有159戶。失地后主要來(lái)源以一邊從事剩余土地耕作一邊季節(jié)性打工為主的有2 657戶，以常年外出務(wù)工為主的有1298戶，以從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主的有226戶。

通過(guò)對(duì)收入情況前后數(shù)據(jù)對(duì)比來(lái)看，失地農(nóng)民失地后主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源以一邊從事剩余土地耕作，一邊季節(jié)性務(wù)工為主，收入水平有所下降。（見(jiàn)表1）

表1 失地前后農(nóng)民平均月收入情況對(duì)比

（三）失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償金情況及生活狀況

失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償金情況：在永吉縣的失地農(nóng)民中，視失地面積不同農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償金也不近相同，具體情況詳見(jiàn)表1-2。

表2 失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償金情況

目前生活狀況：受家庭因素以及從業(yè)情況的影響，失地農(nóng)民家庭生活水平差異較大，主要可歸納為家庭經(jīng)濟(jì)富裕型、家庭經(jīng)濟(jì)一般型和家庭經(jīng)濟(jì)貧困型三類(lèi)情況。家庭經(jīng)濟(jì)富裕型的失地農(nóng)民主要從事自主經(jīng)營(yíng)，這部分農(nóng)戶占失地農(nóng)民總戶數(shù)的16%；家庭經(jīng)濟(jì)一般型的失地農(nóng)民主要依靠務(wù)工和從事小買(mǎi)賣(mài)，這部分農(nóng)戶占失地農(nóng)民總戶數(shù)的51%；家庭經(jīng)濟(jì)貧困型的農(nóng)民主要在家耕種剩余的田地或無(wú)所事事，收入來(lái)源不穩(wěn)定且收入水平較低，這部分農(nóng)戶占失地農(nóng)民總戶數(shù)的23%。

（四）失地農(nóng)民就業(yè)情況

全縣失地農(nóng)民適齡勞動(dòng)力中已就業(yè)5 420人，占勞動(dòng)力總數(shù)的62.9%；未就業(yè)3 201人，占37.1%。其中已就業(yè)人員中固定就業(yè)1 325人，臨時(shí)就業(yè)4 095人。就業(yè)地點(diǎn)以縣內(nèi)為主，所占比例達(dá)67.6%，就業(yè)方式以靈活就業(yè)居多。

未就業(yè)人員中有就業(yè)需求的876人，占未就業(yè)人員的27.4%。失地面積在1/3～2/3的有202人；失地面積在2/3以上的有674人（其中完全失地農(nóng)民185人）。獲得補(bǔ)償金在10萬(wàn)元～20萬(wàn)元的有194戶；獲得補(bǔ)償金在20萬(wàn)元～30萬(wàn)元的有68戶，獲得補(bǔ)償金30萬(wàn)元～40萬(wàn)元的有5戶；獲得補(bǔ)償金在40萬(wàn)元～50萬(wàn)元的有3戶。有專(zhuān)業(yè)技能的只有8人。就業(yè)意向：以選擇一邊務(wù)農(nóng)一邊季節(jié)性務(wù)工居多，占43.7%，選擇外出務(wù)工的占32.9%，選擇自主創(chuàng)業(yè)的占23.4%。失地農(nóng)民不想完全離開(kāi)土地，希望能就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（五）失地農(nóng)民享受政策情況

失地農(nóng)戶中參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)9673人，占總?cè)藬?shù)的75.2%，參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)11 953人，占總?cè)藬?shù)的93%。已享受就業(yè)政策3254人次，其中提供就業(yè)崗位的有2 875人次，享受小額擔(dān)保貸款7人，享受免費(fèi)技能培訓(xùn)59人，享受其它就業(yè)政策354人。需要就業(yè)政策扶持的有1 526人，其中需要提供3到5個(gè)就業(yè)崗位的有724人，需要提供創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目86人，需要小額擔(dān)保貸款政策扶持356人，需要免費(fèi)技能培訓(xùn)302人，擬培訓(xùn)的工種以家畜飼養(yǎng)、砌筑工、計(jì)算機(jī)操作為主，需要其它就業(yè)政策扶持58人。

二、永吉縣失地農(nóng)民生活保障存在的問(wèn)題

（一）就業(yè)觀念陳舊，就業(yè)能力差

在對(duì)失地農(nóng)民的安置問(wèn)題上，采取的多是單一的貨幣安置方式，沒(méi)有考慮到失地農(nóng)民生活轉(zhuǎn)型的需要。排除安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低的影響，就安置方式而言，缺點(diǎn)明顯：一方面由于農(nóng)民普遍文化素質(zhì)不高，缺乏基本理財(cái)技能和謀生技能，在領(lǐng)取大額的補(bǔ)償后，失地農(nóng)民坐吃山空，管理不善，少數(shù)人即使有經(jīng)營(yíng)能力，但由于缺乏統(tǒng)一的組織和引導(dǎo)，往往難以形成規(guī)模；另一方面，在我國(guó)醫(yī)療、讀書(shū)等費(fèi)用居高不下的大環(huán)境下，有限的補(bǔ)償款無(wú)法滿足家庭的正常生活，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，失地農(nóng)民往往無(wú)力承擔(dān)所帶來(lái)的的后果。

此外，失地農(nóng)民以前考種植農(nóng)作物生存，在失地后依然保持舊有觀念，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)民在失去土地后無(wú)所適從。再加上多數(shù)失地農(nóng)民文化水平較低，缺少賴(lài)以生存的能力，加大了再就業(yè)的難度。[1]

（二）就業(yè)渠道狹窄，質(zhì)量不高

一是從就業(yè)途徑上看，失地農(nóng)民在就業(yè)選擇上，多數(shù)農(nóng)民都會(huì)選擇自主擇業(yè)，只有少數(shù)人會(huì)選擇依靠國(guó)家或村集體按照統(tǒng)一的計(jì)劃去安排；二是從就業(yè)形式上看，多數(shù)失地農(nóng)民會(huì)選擇去打短工、當(dāng)小販，只有少數(shù)人有自己的廠子或門(mén)市，通過(guò)個(gè)體經(jīng)商來(lái)維持生計(jì)。

目前，失地農(nóng)民中找到工作的多是文化水平較高、擁有一技之長(zhǎng)的人，而多數(shù)以種植業(yè)為主、文化程度不高并且缺乏相關(guān)的職業(yè)技能和工作經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民，沒(méi)有辦法找到工作。[2]這種狀態(tài)導(dǎo)致很多農(nóng)民坐吃山空，無(wú)法保障基本的生活水平。

（三）社會(huì)保障開(kāi)展難度大，覆蓋面窄

本次調(diào)研報(bào)告顯示，當(dāng)前失地農(nóng)民所在村支部的、社會(huì)保障主要存在生活補(bǔ)助偏低、保障覆蓋范圍小、無(wú)業(yè)農(nóng)民依然存在、保障數(shù)額小、觀念淡薄、缺乏對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)等六個(gè)方面的問(wèn)題。農(nóng)村農(nóng)民失去土地后，只有少數(shù)勞動(dòng)力會(huì)選擇外出打工，多數(shù)中老年農(nóng)民只能依靠積蓄生活。[3]

三、解決東北失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題的對(duì)策與建議

（一）堅(jiān)持以土地?fù)Q保障的原則。

首先，根據(jù)實(shí)際情況，保證按照市場(chǎng)價(jià)格征收農(nóng)民土地，使其獲得的收益不低于原來(lái)的生活水平。其次，加快對(duì)失地農(nóng)民建立社會(huì)保障基金，可以按照主要部分由政府和集體分別從土地出讓金、土地增值收益部分、財(cái)政補(bǔ)貼和其他土地收益出資，個(gè)人按一定比例從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)出資的方式，盡快設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。同時(shí)也要做好對(duì)保障基金的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的工作。第三，要豐富社保體系的構(gòu)成。做好最低生活保障制度，對(duì)完全失去土地的農(nóng)民，按照城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助金，最大限度降低對(duì)失地農(nóng)民生活的影響，同時(shí)鼓勵(lì)失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。做好醫(yī)療保障工作，結(jié)合新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立政府、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，鼓勵(lì)失地農(nóng)民參與其中，降低病患所帶來(lái)的的經(jīng)濟(jì)損失。

（二）建立健全土地補(bǔ)償機(jī)制

征地補(bǔ)償必須嚴(yán)格按照市場(chǎng)價(jià)值以此來(lái)保護(hù)失地農(nóng)民的利益。按照節(jié)約土地、依法辦事、切實(shí)維護(hù)群眾利益的原則，嚴(yán)格土地征用，堅(jiān)持“凡征必補(bǔ)、補(bǔ)必到位”，對(duì)土地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)金額、發(fā)放時(shí)間以及兌付時(shí)限做出嚴(yán)格的要求。對(duì)于拖欠失地農(nóng)民補(bǔ)償款的項(xiàng)目，禁止開(kāi)工建設(shè)，以此來(lái)保證土地補(bǔ)償款順利達(dá)到農(nóng)民手中。防止補(bǔ)償安置費(fèi)用的截留、挪用和濫用。[4]

（三）努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋

新農(nóng)保制度的基本原則是：“保基本，廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。“保基本”就是要充分考慮現(xiàn)實(shí)社會(huì)基本條件，政府給予的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、籌資標(biāo)準(zhǔn)要和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、財(cái)政補(bǔ)貼能力和農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)。“廣覆蓋”就是新農(nóng)保的覆蓋面擴(kuò)大到最廣，落實(shí)繳費(fèi)補(bǔ)貼、依靠普惠性養(yǎng)老金等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民參與社保，將多數(shù)失地農(nóng)民納入到新農(nóng)保制度范圍內(nèi)。“有彈性”就是靈活設(shè)計(jì)政策，包括設(shè)定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)檔次，既給失地農(nóng)民充分的選擇空間，也能最大限度的為財(cái)政補(bǔ)貼留有余地。“可持續(xù)”就是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的體制機(jī)制創(chuàng)新，確保在財(cái)政有能力支付的基礎(chǔ)上，失地農(nóng)民能夠接受，新農(nóng)保基金能夠保值增值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)保制度的自我完善和發(fā)展。并在資金允許的情況下，增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放金額，保證失地農(nóng)民老年生活有所保障。

（四）建立和完善就業(yè)服務(wù)體系

首先要建立健全東北失地農(nóng)民勞動(dòng)保障體系以及再就業(yè)信息渠道。通過(guò)建立起整合勞動(dòng)力市場(chǎng)需求、資源覆蓋面廣的信息網(wǎng)絡(luò)，形成現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、信息化的勞動(dòng)力需求市場(chǎng)體系，為失地農(nóng)民和用人單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、高效便捷的就業(yè)平臺(tái)，以改變供求關(guān)系不對(duì)等所造成的失地農(nóng)民失去就業(yè)機(jī)會(huì)的現(xiàn)狀。同時(shí)，需要建立管理規(guī)范、職責(zé)明確的勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)，為失地農(nóng)民提供有效的勞動(dòng)保障，并且對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)選擇和思想觀念方面的教育，使他們打破舊有觀念的束縛，主動(dòng)參與市場(chǎng)化就業(yè)，更順利的實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。此外可以大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，采取各種政策給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一定的經(jīng)濟(jì)地位。并且鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)行自主擇業(yè)，為失地農(nóng)民提高專(zhuān)業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)以提高就業(yè)機(jī)會(huì)。政府可以出資興辦針對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)心理以及技能上的轉(zhuǎn)變。在扶持政策上，相關(guān)政府部門(mén)對(duì)失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的應(yīng)該和下崗職工再就業(yè)一視同仁。建立相應(yīng)的失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)資金補(bǔ)助制度。[5]

[1] 李國(guó)梁，鐘 奕.城鎮(zhèn)失地農(nóng)民市民化:現(xiàn)狀、影響因素與對(duì)策——基于廣西荔浦縣的個(gè)案調(diào)查[J].人民論壇，2013(20):135-137.

[2]韓愛(ài)農(nóng).我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策[J].濱州職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(3):21-23.

[3] 謝 慶.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題的調(diào)查與思考——以湖南邵陽(yáng)市北塔區(qū)為例 [J].湖南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(17):137-139.

[4] 李 燕.淺析失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2012.

[5]謝 芳.河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)問(wèn)題研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2014.

［責(zé)任編輯：胡 冰］

F328

A

1005-913X（2017）07-0058-03

2017-05-11

謝明家(1996-)，女，吉林吉林人，本科學(xué)生，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。