高校項目支出預算績效管理研究

姚 璐，王漢國

（哈爾濱工業大學財務處，哈爾濱150001）

高校項目支出預算績效管理研究

姚 璐，王漢國

（哈爾濱工業大學財務處，哈爾濱150001）

隨著我國高等教育規模日益增長，在目前教育經費有限的前提下，如何完善預算管理體系，優化資源配置，提高資金使用效益，是高校亟待解決的問題。目前我國高校項目支出預算管理中存在的問題與對策是加大高校財政專項經費使用自主權；建立校內專項中期項目庫，融入績效管理理念，提高高校資金使用效益，解決有限教育資源供給與高校辦學資金需求之間的矛盾。

高校；項目支出；績效管理

隨著我國高等教育規模日益增長，在目前教育經費有限的前提下，如何完善預算管理體系，優化資源配置，提高資金使用效益，是高校亟待解決的問題。2015年1月，新《中華人民共和國預算法》實施，首次在我國公共財政預算收支中以法律形式明確了績效管理的地位和要求，強調了績效在預算管理中的重要性，為我國預算體制由傳統預算向績效預算轉型奠定了法理基礎。2015年5月，財政部印發《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》（財預〔2015〕82號），要求推進中央部門全過程項目支出績效管理，加強績效目標管理，開展績效監控，實施績效評價，強化評價結果的運用。在這一背景下，研究高校項目支出預算績效管理，對于完善高校預算管理體系，實現績效管理與預算管理制度改革的有效銜接具有積極意義。

一、項目支出預算績效管理的內涵與外延

高校項目支出是指高校為了完成特定工作任務和發展目標，在基本支出之外所發生的支出。在高校校內預算中，按照經費來源的不同可以分為財政專項支出和校內專項支出。財政專項支出用途主要包括教育教學改革專項，改善基本辦學條件專項、捐贈配比專項、學科和特色發展引導專項，管理改革績效專項、基本建設項目、基本科研業務費及科學技術研究等相關項目。校內專項支出則主要用于高校內部人才專項、勤工助學、困難補助、學生創業創新能力培養、后勤服務等須設立專項經費支持的項目。隨著高校改革發展的逐漸深入，項目支出作為高校發展的重要支撐，在預算中所占的比重日益加重，因此對其預算管理應給予足夠的關注和重視。

預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統[《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）]。因此，項目支出的預算績效管理就是一個對于項目設定績效目標，并按照設定的目標組織預算執行，進行過程監控，項目完成后進行評價，最后對于評價結果進行反饋與應用的管理體系。

二、財政專項支出績效管理

在高校校內預算編制中，財政專項支出主要涉及的是可動用預算部分。這部分支出在當前預算績效管理改革的背景下，已經具備了相對完善的制度與政策環境（《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）《中央部門預算績效目標管理辦法》(財預〔2015〕88號)），形成了比較清晰的預算績效管理脈絡。

圖一財政專項支出預算績效管理脈絡

（一）績效目標管理

目前我國財政部的部門預算軟件中的“項目績效”模塊主要包括績效目標申報，績效目標執行監控、績效目標審核及績效目標自評四類。可見，績效目標是預算績效管理的基礎，是整個預算績效管理系統的前提，也是現階段我國財政支出績效管理的主要內容。

項目支出績效目標是指高校依據部門職責和事業發展要求，設立并通過預算安排的項目支出在一定期限內預期達到的產出和效果[《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）]，可細分為項目長期績效目標（概括描述項目整個計劃期內的總體產出和效果）和項目年度績效目標（概括描述項目在本年度所計劃達到的產出和效果）。高校根據國務院編制預算的總體要求和財政部門的具體部署、部門職能及事業發展規劃，報送績效目標，財政部門對單位提出的績效目標進行審核，包括績效目標與部門職能的相關性、績效目標的實現所采取措施的可行性、績效指標設置的科學性、實現績效目標所需資金的合理性等，并在單位預算批復中同時批復績效目標。

項目支出績效目標包括績效內容、績效指標和績效標準。績效目標要能清晰反映預算資金的預期產出和效果，并以相應的績效指標予以細化、量化描述。內容主要包括預期產出和預期效果。績效指標是績效目標的細化和量化描述，主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標等。產出指標是對預期產出的描述，包括數量指標、質量指標、時效指標、成本指標等；效益指標是對預期效果的描述，包括經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標等；滿意度指標是反映服務對象或項目受益人的認可程度的指標。

根據高校的特點和基本職能，項目支出績效目標內容一般可按照以下內容設定：產出指標包括提供的產品（各類學生或教學科研成果）或服務（科學研究、社會服務、文化傳承創新）的數量和質量；效益指標包括教學效益、科研效益、管理效益、條件保障、社會影響等；滿意度指標包括教職工、學生及社會的滿意程度。

（二）績效運行跟蹤監控管理

預算績效運行跟蹤監控管理是預算績效管理的重要環節。預算執行中，高校應對資金運行狀況和績效目標預期實現程度開展績效監控，定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。跟蹤監控中發現績效運行目標與預期績效目標發生偏離時，及時采取措施予以糾正。

（三）績效評價實施管理

預算支出績效評價是預算績效管理的核心。當前我國財政支出的績效評價按實施主體分為高校績效自評、財政部或中央部門績效評價。高校績效自評是指預算執行結束后，高校對照確定的績效目標開展績效自評，總結分析績效目標完成情況，形成自評結果，作為部門決算的組成內容。財政部或中央部門績效評價是指財政部或中央部門有針對性地選擇部分重點項目或高校，委托預算評審中心、財政監察專員辦事處或者第三方機構，在其績效自評的基礎上對部分重大專項資金或財政政策開展中期績效評價試點，建立績效評價指標體系，選取評價標準和評價方法，形成相應的評價結果。

（四）績效評價結果反饋和應用管理

高校根據績效評價結果，查找薄弱環節，完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平；財政部門或中央部門將績效評價結果作為安排日后年度預算的重要參考依據，優化資源配置。

三、校內專項支出績效管理

目前很少有高校對于校內專項支出實行預算績效管理，但是在預算改革的大背景下，高校也應逐漸將績效管理的理念融入校內專項支出，參照財政專項的績效管理辦法，結合其特點，建立校內專項支出的預算績效管理體系，真正實現全口徑的目標導向校內預算。

（一）參照財政專項支出的績效管理脈絡

高校應在當前對財政專項支出實行預算績效管理的基礎上，逐步將績效管理范圍覆蓋到校內專項支出乃至部門整體支出和政策、制度、管理等方面，實現真正全口徑的深度預算管理。在具體管理辦法上，可參照目前財政專項支出的管理脈絡，建立起事前有目標、事中有監控、事后有評價、結果要運用的全過程校內專項支出績效運行機制。

（二）體現自身特點

與財政專項支出相比，校內專項支出對于高校而言有三個主要特點：一是用途更有針對性，校內專項主要針對高校自身情況設置，更加體現高校的個性特征；二是政策環境更為寬松，財政專項支出的支出范圍、預算調整、結余資金管理等方面都有十分詳細的規定，管理十分嚴格，項目負責人對下達的經費完全掌握使用權，學校沒有統籌使用的權利，而校內專項支出則按照學校相應制度和程序管理，相對具有自主權；三是管理成本較小，由于資金總額與數量有限，高校對于校內專項支出在績效目標審核、項目組織執行、績效評價等方面的管理成本都較財政專項支出更小。因此，在對校內專項支出進行預算績效管理時，也應該體現出績效目標特性化、過程監控主動化、評價結果應用制度化、績效管理常態化的特點。

1.績效目標特性化

高校應根據其事業發展戰略規劃和基本職能（人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新按照國家相關的政策、支出的方向和重點的要求，結合高校及項目自身特征的實際情況，設定績效目標。

目前，由于項目支出的績效目標體系不夠完善和細化，設置高度統一，科學性與合理性不足，在實際操作時很難對不同類別的項目實施情況做出客觀、公正的評價，容易使績效評價流于形式，直接影響項目執行主體的工作熱情。本文結合《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）及多位學者的研究成果，從共性指標與個性指標兩個維度，構建了項目支出預算績效目標體系，如表1所示。高校在進行績效目標設定時，應在兼顧共性指標的基礎上，根據相應項目實際調節個性指標。

表1 項目支出預算績效目標體系

2.過程監控主動化

目前財政專項支出在過程監控環節還比較薄弱，且校內項目主管業務部門大都比較被動，主要是基于財政或中央部門的要求，按照校級預算管理部門的布置完成任務，缺乏積極主動監控。

在校內專項支出方面，由于高校具有更大的資金統籌使用能力，高校可以將項目實施結果直接與業務部門獎懲掛鉤，充分調動校內項目主管業務部門的過程監控積極性，使其充分認識到項目實施過程對于實施結果的重視作用，及時調整績效目標偏離情況，強化過程管理。

3.評價結果應用制度化

高校當前績效評價結果的應用機制尚未建立。在校級層面上，績效獎勵僅與財政支出執行進度掛鉤[《財政部關于實行中央級普通高校績效撥款與項目支出預算執行掛鉤辦法的通知》（財教（2011）39號）]，而非高校績效評價結果，不利于調動高校推動預算績效管理的積極性；在校內層面上，缺乏評價結果與個人考核的連動機制，很難激發教職工工作積極性和創造性。

在校內層面上，由于高校擁有較大的政策制定自主權，可以充分運用績效評價結果，建立責權緊密結合制度，將項目支出的績效評價結果與部門及個人的獎懲掛鉤。

對于主管業務部門，高校可以在年初預留出一定的資金作為獎勵資金給予年末預算績效評價為績優的部門，并在項目再次申報時予以傾斜，仔細分析預算績效高的部門表現優異的原因，總結先進經驗以供其他校內主管業務部門參考，起到示范效應的作用，促進高校預算管理水平整體提高。對于預算績效執行無效果或效果差、存在管理不到位等情況的部門采取停止項目撥款、取消項目等處理措施，并作為下年度預算制定和執行的重點考察對象，找出問題并幫助其提高自身的預算管理水平。同時，將項目評價結果納入個人績效考核體系，建立與收入分配掛鉤和職務變遷的獎懲制度，明確獎懲，逐步優化項目資金的分配。

4.績效管理常態化

校內專項由于績效管理成本較小，高校在可以建立更為深入的管理機制，實現績效評價常態化，完善績效管理。

①成立專門管理部門。成立績效管理委員會或建立聯席會制度，負責項目績效目標的審核與批復；監督項目階段性績效目標的完成情況；對重點項目，逐項分析項目的績效目標完成情況和工作推進情況，撰寫績效跟蹤報告，及時發現預算執行中出現的偏差，保證項目按照計劃實施。

②績效評價常態化。高校可以將主管業務部門績效自評與學校抽查相結合，根據項目支出用途及績效目標建立定期匯報及不定期抽查制度，建立常態化評價機制。如在主管業務部門定期工作匯報或總結的基礎上，績效管理部門不定期抽查高校內部人才專項的人才補貼范圍、人才增長率等指標；學生創新創業能力培養專項的學生經費支持情況、創新成果數量等指標；后勤服務項目的條件保障改善情況及教職工、學生滿意度等情況。

③建立監察機制。高校審計或紀檢監察部門建立績效獎勵的監察機制，將績效獎勵結果與校內日常審計、領導離任審計相結合，保證績效評價結果應用的公開性、透明性。

四、問題與對策

（一）加大高校財政專項經費使用自主權

在財政專項資金的使用上，高校缺乏經費使用自主權，為提高專項資金的使用效益，應當加大高校的自主權。例如，上級主管部門可以給高校增加對于財政專項的預算調控權，比如下達的項目經費中，預留30%左右的經費給學校統籌進行安排，使學校能夠更為靈活的根據高校實際情況使用預留專項經費。當項目結束，驗收合格，預算績效良好的，在合理范圍內可以將專項經費的結余資金用來彌補高校經費的不足，帶動高校主動參與管理，實現高校經費使用效率的提高。

這一設想在當前科研領域推進“放管服”改革的背景下成為了可能。2016年6月，李克強總理在國務院常務會議上指出，要在科研領域推進“放管服”改革，內容包括：簡化中央財政科研項目的預算編制，大多數的預算科目調節權下放給項目承擔單位等；《國務院關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》（國發〔2016〕30號）中提出，擴大高校和科研院所自主權，凡是高校和科研院所能夠自主管理的事項，相關權限都要下放，特別是要擴大高校和科研院所在經費使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設備采購、學科專業設置等方面的自主權。日前，五部委又聯合印發《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見（教政法〔2017〕7號》）提出，要優化高等教育撥款結構，加大基本支出保障力度；簡化用款計劃編報內容，逐步實現按政府收支分類科目的項級支出功能分類科目編報用款計劃。

借著這股東風，高校應該把握機會，主動擔當，統籌規劃，完善制度，提高資金使用效率。同時，也應自我約束，擁有資金的自主使用權，也就意味著高校應當承擔相應的責任，以公開透明的方式使用資金。

（二）建立校內專項中期項目庫，融入績效管理理念

校內專項是為了滿足校內工作任務要求而發生的預算項目，在中長期財政規劃背景下，各高校應參照財政項目建立校內專項項目庫，有利于后期按照輕重緩急排序，合理安排高校資源。各部門在向學校申請專項經費時，提供項目實施的主要內容、項目實施的必要性及可行性分析報告、項目預計實施的目標、具體支出明細和測算依據等，校內預算管理部門對項目做好申報、細化、分類和立項等工作，只有經過科學論證后的項目才可納入項目庫，同時按照輕重緩急結合項目績效進行排序，定期對項目庫進行更新，建立滾動項目庫。編制滾動預算，結合上年度預算評價結果，調整和編制本期預算，全面測算支出需求，從項目庫中選出符合標準項目納入預算，連續編制，形成跨年度預算。

同時，高校應將績效目標作為項目庫遴選的重要標準之一，完善入庫項目的遴選標準。各部門在向學校申請專項經費時，除了常規提供材料，還應設定績效目標，明確績效指標。預算管理部門在對提交的項目進行審核時，將績效目標及指標作為項目入庫前置條件，把績效目標審核作為項目審核和安排預算的有機組成部分，根據審核結果提出項目入庫建議，通過的項目可納入項目庫。未按要求設定績效目標或審核不合格的項目，不得進入項目庫。

綜上所述，預算績效管理可以有效提高高校資金的使用效益，解決有限教育資源供給與高校辦學資金需求之間的矛盾。我國高校應在鞏固現有財政支出績效管理成果的基礎上，逐步拓展校內專項乃至整體支出的績效管理，真正實現全口徑預算管理，不斷完善高校預算管理水平，保障高校健康長遠發展。

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［責任編輯：紀姿含］

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1005-913X（2017）07-0068-04

2017-05-12

姚 璐(1982-)，女，哈爾濱人，碩士，研究方向：財務管理；王漢國(1973-)，男，哈爾濱人，高級會計師，研究方向：財務管理。