檢察機關參與民事公益訴訟的處分權研究

傅藝嘉

（200050 華東政法大學 上海）

檢察機關參與民事公益訴訟的處分權研究

傅藝嘉

（200050 華東政法大學 上海）

本文從新出臺的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點辦法》）著手，討論民事公益訴訟的客觀范圍，以及檢察機關提起民事公益訴訟的主體適格性，并通過分析公益訴訟中的處分權問題以及檢察機關提起民事公益訴訟的處分權現狀，提出應該設立專項賠償基金、完善調解協議的公告與審查以及加強公眾參與的方式來防止處分權的濫用，從而完善檢察機關參與民事公益訴訟制度。

檢察機關；公益訴訟；處分權

根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》），最高人民法院發布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，對檢察機關提起公益訴訟的相關內容進行具體規定。《試點辦法》不僅使得檢察機關作為公益訴訟的適格原告的合法性得到確認，同樣也規定了檢察機關擁有諸如和解、調解等與一般民事訴訟原告無異的處分權利。

一、民事公益訴訟概述

（一）民事公益訴訟的客觀范圍

公益訴訟，顧名思義，是代表著公共利益的訴訟，其所涉及的范圍應該是抽象的、公共的、不特定的。公共利益應該包含著兩方面的內容，在一國的法律體系內，國家利益是最高層面的公共利益，而僅次之的應該是社會全部或者部分成員的利益。而與此相對的私人利益是能夠具化至個體上的利益。但是，公利和私利之間的界限十分模糊。從我國規定的公益訴訟范圍來說，涉及環境問題以及眾多消費者權益問題的訴訟是公益訴訟，環境利益涉及的人群不特定這自不待言，而消費者公益訴訟應該限縮解釋為涉及不特定群體的消費者侵權，而特定的眾多消費者權益受到侵害時可以采取訴訟代表人的方式提起訴訟。

（二）檢察機關主體適格性

檢察機關作為國家機關，其正是以保護公共利益為目標而存在的。本應該行使其訴訟權利的社會組織和團體由于種種原因怠于起訴時，檢察機關才有了代表公共的利益，提起公益訴訟的必要。雖然傳統的訴權理論認為：“沒有利益便沒有訴訟”，但隨著訴權理論的發展，各國已經突破這一傳統的訴權理論，承認訴權與實體權利的分離。并且在我國，根據《試點辦法》，檢察機關作為原告提起民事公益訴訟也已經有了法律依據。

二、檢察機關參與民事公益訴訟的處分權

（一）當事人的處分權

1.民事訴訟當事人處分權概述

民事訴訟所調整的是平等主體之間私權利的紛爭，民事訴訟的首要目標就是保護私權利，而私權利的本質屬性在于其自治性，在于權利人能夠在法律限度內自由地處分權利，反映在民事訴訟中即為當事人的處分權。

當事人的處分權貫穿于訴訟始終。從訴訟的啟動開始，當事人有權決定何時、以何種當時啟動訴訟程序；當事人決定訴訟標的及訴訟材料的范圍，法院必須尊重當事人的決定，不得超出當事人請求、提出事實及證據的范圍來審理和裁判，否則就會出現突襲審理和突襲判決；在訴訟的過程當中，當事人可以申請撤訴或者變更訴訟請求，被告可以提起反訴、承認原告的訴訟請求，雙方可以自行和解和調解。當然，當事人對民事實體權利的處分不得違反法律禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

2.民事公益訴訟處分權與一般民事訴訟處分權對比

根據《民事訴訟法》及相關司法解釋的規定，民事公益訴訟原告的處分權與一般民事訴訟的處分權有如下區別：第一，在訴訟請求的提出上，一般民事訴訟中對當事人的訴訟請求不加以過多限制，體現了意思自治，但是在公益訴訟案件中，由于涉及公共利益，當原告的請求被認為不足以保護公共利益的，法院通常會行使釋明權，向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求。第二，在一般民事案件中，當事人雙方達成和解或調解，法院便應當制作調解書，而在公益訴訟案件中，雖然當事人可以和解，法院可以調解，但是規定了三十天的調解協議公告期，公告期滿后，調解協議若不違反社會公共利益的，法院才出具調解書。第三，撤訴權利也有差異，民事案件宣判前，原告申請撤訴由法院裁定，通常情況下法院會尊重當事人的處分權，裁定準予撤訴，而在民事公益訴訟中，原告在法庭辯論終結后申請撤訴的，僅在原告的訴訟請求全部實現的情況下才允許當事人撤訴。總體上來說，對于民事公益訴訟，因為其涉及位于私人利益上位的公共利益，因此在訴訟過程中原告行使訴訟權利有著更多層面的保護。

3.民事公益訴訟與代表人訴訟處分權對比

代表人訴訟，是指當事人人數眾多的一方推選出代表，由其為維護本方當事人的利益而進行訴訟活動的人。代表人訴訟是與民事公益訴訟相近但又不同的兩種訴訟制度，但作為同樣是維護多數原告共同利益的代表人訴訟有諸多公益訴訟可借鑒之處。

但正如前文所述，民事公益訴訟與代表人訴訟是兩大不同的當事人訴訟制度，兩種訴訟制度的主要區別在于：一是當事人與案件的利害關系：根據《民訴解釋》及相關司法解釋，民事公益訴訟提起的條件并不需要原告與本案有直接利害關系，而訴訟代表人必須是本案的利害關系人，與所代表的全體當事人有相同的利益。二是訴的利益不同，訴訟代表人是代表了特定當事人的利益，而公益訴訟代表的是不特定人群的利益，這是兩者之間最本質的區別。

而在處分權上，訴訟代表人所享有的處分權受到一定的限制，雖然可以代表被代表的一方當事人進行訴訟，但是若被代表人沒有特別授權，訴訟代表人也不能行使關涉實體權利的訴訟權利，比如對訴訟請求的變更和放棄，和解、調解等均需被代表人同意。而《民事訴訟法》司法解釋第十三章規定了民事公益訴訟的原告享有提起訴訟請求，要求和解、調解等訴訟權利。民事公益訴訟在訴訟過程中行使處分權實際上是代表了公共利益。

（二）檢察機關參與民事公益訴訟的處分權現狀

《授權決定》和《試點辦法》賦予了檢察機關提起民事公益訴訟的原告資格，而檢察機關行使原告權利與承擔原告義務的同時必然要涉及到處分權的問題。而提起訴訟請求以及與被告的和解或調解因涉及案件的實體問題，關系著案件責任的承擔以及公共利益的訴求，因此又是處分權中最重要的部分。

1.訴訟請求

《試點辦法》規定了檢察機關可以提出的訴訟請求有停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等，但其中損害賠償和賠禮道歉這兩種方式卻存在著爭議。

作為民事責任承擔方式之一的“賠禮道歉”其實主要保護的是人格權，被告即加害方通過對受害方賠禮道歉的方式獲得諒解。消費者公益訴訟中存在被害人，因此可以適用賠禮道歉以保護被害者的人格權。而在民事環境公益訴訟中，侵害的對象是生態環境，所以被告方道歉的對象其實已經突破了個人人格權的范疇，而是引申表達為對其所危害的公眾或社會的悔意，起到對加害方的懲罰與教育的功能，并且通過對社會公眾賠禮道歉的方式在一定程度上能夠滿足社會公共對判決結果的期待，能夠修復一定的社會負面影響。

而賠償損失這一應用最廣的責任方式在民事公益訴訟中同樣爭議很大。在《試點辦法》出臺前我國諸多省份自行嘗試的檢察機關提起民事公益訴訟的成功案件中很多沒有把損害賠償作為訴訟請求，《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《消費公益訴訟解釋》）中的訴訟請求只列舉了停止侵害、排除妨礙、消除危險和賠禮道歉，并沒有將損害賠償作為消費民事公益訴訟責任承擔的方式。因此，《試點辦法》將賠償損失作為檢察機關提起民事公益訴訟的責任承擔方式，該如何解決賠償金的具體分配和使用問題，在具體的案件裁判中仍需探索。

2.調解

調解是我國司法的一大特色，通過這種非對抗方式能夠有效化解人民矛盾，達到案結、事了、人和的目標。根據《民事訴訟法》第九條，調解應該自愿。調解自愿包括實體和程序兩方面的自愿。而在民事公益訴訟中，提起訴訟的主體并非是直接的受害者，調解時難以保證直接受害者的自愿性，只能理解為原告是基于公眾的權利讓渡而獲得處分的權利，因此在權利讓渡的過程中本身就帶有自愿的性質。而且調解或和解都是基于當事人對實體權利和訴訟權利的處分，在協商過程中也必然會存在妥協和讓步，因此，在公益訴訟中，為了維護公共的利益，原告的和解和調解應該也受到一定的限制。

三、完善檢察機關參與民事公益訴訟制度

（一）設立公益訴訟專項賠償基金

社會公共利益受到侵害時，一般所造成的損失很難加以確定，比如生態環境遭受破壞時，更加難以確定具體的賠償金額，即使能夠確定大致的損失，由于受害主體的不特定，甚至受害者本身是無法具象的環境，使得賠償金無法一一給付給受害人。國外的通常做法是設立機構或者基金的方式從而實現賠償金的優化分配。比如美國在“9·11”事件后，通過《航空運輸安全與系統穩定法》設立了“9·11”受害者補償基金，為該事件中的受害者提供賠償。而我國在“三鹿”事件中也是采取了設立醫療賠償基金的方式進行賠償。雖然設立賠償基金主要是用于已經發生的損害及基于這一損害的后續賠償問題，帶有事后性和臨時性，但是在檢察機關提起的公益訴訟案件中，作為無利害關系的原告，檢察機關并不是保管和分配賠償資金的合適的主體，也難以通過其他與本案有關聯的行政部門或是社會團體來輔助進行損害賠償，因此設立專項基金專款專用更為妥當。

（二）完善調解協議的公告與審查

雖然《試點辦法》中規定了調解協議的公告與審查，但遺憾的是其規定的內容過于簡單，沒有規定法院應該如何公告和審查調解協議，對于公眾的合理意見是如何采納和反饋的，因此，在調解協議的公告與審查層面，應該不僅注重形式上的公開，還要保證社會的實質參與。首先，應當多種公告方式相結合以保證公眾的知情權，除了在法院的公告欄上張貼公告之外，應當根據案件所涉及的范圍通過媒體等方式進行公告。另一方面要應當完善反饋機制。公眾對調解協議的疑問應當及時解決，特別是當公眾提出了新的事實和證據時，或是提出公益訴訟原告有牟取個人利益等行為可能導致影響最終案件結果的異議時，法院應當對調解協議的內容進行實質審查。但是如公眾若對調解協議無異議或異議不涉及實質內容時，法院則可僅書面審查。但是，需要強調的是，反饋機制的建立是樹立公信力的重要方式。對于公眾提出的異議，法院均應當在對意見的采信情況進行說明。

（三）加強公眾的參與

無論是調解協議的公告，還是判決書的公開，其實幾乎都是一種事后的公眾監督，而在民事公益訴訟案件中，可能更需要的是公眾庭審環節的參與以及調解協議制定過程中的參與。雖然民事公益訴訟原則上由人民陪審員參與，并且伴隨著人民陪審員制度改革，實踐中已經在逐步探索人民陪審員充分發揮社會閱歷、了解社情民意的優勢，提高裁判的社會認可度，在評議過程中可以就案件事實認定問題獨立發表意見，但是我們仍然需要更廣泛的受害人群的參與才能從根本上保證案件的處分權不被濫用。比如在庭外采用問詢或者對目標受害人進行調查走訪的形式可能對公眾意見的收集更有幫助，這一方式也曾在常州市環境公益協會提起的一起單位環境污染案中曾獲得良好的效果。因此，如果在案件審理過程中能夠通過調查問卷、走訪、網絡征求意見等方式加強公眾的參與，不僅能在糾紛解決過程中充分體現民意，也能提高調解協議或判決的社會認可度和接受度。

[1]參見顏運秋：《公益訴訟法律制度研究》，法律出版社2008年版，第26-27頁

[2]參見張衛平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，《清華法學》2014年第4期，第8-11頁

[3]參見蔡彥敏：《中國環境民事公益訴訟的檢察擔當》，《中外法學》2011年第1期，第163頁

[4]參見張衛平：《民事訴訟法教程》，法律出版社，1998年版，第75-77頁

[5]洪冬英主編：《民事訴訟法學通論》，北京大學出版社出版，第117-118頁

[6]洪冬英主編：《民事訴訟法學通論》，北京大學出版社出版，第119頁

[7]參見張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，《法學論壇》2014年11月第6期第60頁

[8]張衛平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，《清華法學》2013年第4期第19頁

[9]參見曲昇霞：《論環境民事公益訴訟調解之適用》，《政法論壇》2016年6月第3期，第157-159頁

傅藝嘉（1993.10～），女，籍貫：江西吉安，華東政法大學2015級訴訟法學研究生。