新時期的胡志明市城市規劃
——挑戰與對策

Nguyen Ngoc Hieu, Tran Hoang Nam [越南] 著 沙永杰 張曉瀟 譯

新時期的胡志明市城市規劃
——挑戰與對策

Nguyen Ngoc Hieu, Tran Hoang Nam [越南] 著 沙永杰 張曉瀟 譯

胡志明市及周邊區域正在快速發展，體現在經濟、人口和城市規模等各個方面的快速增長，但在向城市群轉型發展過程中，城市面臨一系列新挑戰，主要包括激烈的經濟競爭、氣候變化帶來的威脅以及過去30年快速發展遺留和積累的問題等，這些促使城市尋求新的可持續發展對策。本文介紹胡志明市城市發展與規劃演變的歷程，梳理胡志明市當前面臨的五個方面的主要問題——城市發展模式、住房與城市貧民問題、交通、環境和區域之間合作，并進一步討論面向未來的規劃發展對策。

胡志明市 | 城市規劃與發展 | 快速城市化 | 氣候變化 | 城市群

Nguyen Ngoc Hieu [越南]

越南德國大學（VGU）高級講師

Tran Hoang Nam [越南]

越南德國大學（VGU）博士研究生

沙永杰

同濟大學建筑與城市規劃學院教授

張曉瀟

同濟大學建筑與城市規劃學院碩士研究生

1 城市概況

胡志明市是越南第一大城市和經濟中心城市，也是越南南部經濟區的核心城市與物流中心，擁有全國最大的機場和海港，城市面積2 095 km2（是全國總面積的0.6%），人口820萬（是2015年全國總人口的6.6%），貢獻全國20%的GDP和30%的國家財政預算（圖1）。自2000年起，胡志明市的服務業與貿易全面興起，與傳統制造業一道，成為城市兩大支柱產業。自2011年起，服務業與貿易在增長率和總量兩方面都超過制造業，這種快速經濟轉型為城市發展提出了新要求。

胡志明市及周邊區域正在快速發展，體現在經濟、人口和城市規模等各個方面的快速增長。在1991—1995年經濟增長初期，每年約5萬新移民涌入胡志明市；進入21世紀，因經濟增長持續加速，每年新增人口一度達到15萬—20萬；至2009年，經濟衰退使人口增長放緩，同時周圍區域競爭力的提升以及新興城鎮與工業區較低的生活成本進一步降低了涌向胡志明市的人口數量，但目前仍有每年12萬—15萬的人口增長量，這對城市基礎設施的壓力很大。如果包括暫住人口，胡志明市及周邊直接受其影響的經濟區的實際人口總量應有1 300萬—1 600萬，過去30年里，伴隨著人口的快速增長，城市開發也在大量進行，2015年城市建成區面積達494 km2，是1985年城市面積的4.5倍，城市面積增長率高于人口增長率，城市蔓延勢頭比較明顯（圖2-圖3）。

過去30多年的快速發展過程中，胡志明市完成了一系列大型開發項目，包括高科技園區、大學城和工業園區等，城市能級顯著提升，橋梁、隧道、運輸通道、港口和機場等基礎設施建設明顯改善，城市結構很大程度得到重塑。同時，與發展伴生的弊端也很明顯：市中心擁堵、污染，郊區配套設施短缺，公共空間及綠地面積不足，城市交通問題嚴峻；不斷擴張的城市化引發水患和水體污染等新問題；如何緩解社會分化、供應保障性住房、加強基礎設施和改善衛生條件等問題也日益緊迫。

圖1 胡志明市在越南南部地區的核心城市地位

圖2 1985年（左）與2015年（右）胡志明市建成區面積對比（圖上紅色部分為已開發土地）

圖3 胡志明市城市景觀（左：西南部；右：西北部）

圖4 Nguyen Van Hoc繪制的西貢地圖

圖5 法國工程師Coffyn的1862年西貢規劃

2 城市發展與規劃歷程

2.1 早期城市（1945年以前）

作為東西方通商航線上的一處口岸，西貢于1698年建立。到1820年，城市人口近20萬，是當時越南南部最繁華的城市（圖4）。在法國殖民時期，一位名為Coffyn的工程師官員于1862年為西貢做了第一個城市規劃，在未來城市范圍內建立方格路網，考慮今后可以緊湊地安置50萬人口（圖5）。這一規劃滿足法國殖民早期的城市發展需求，當時的兩個相對成熟區域——東端的西貢和西端的Cho Lon保持相對獨立發展。至1939年，Coffyn規劃范圍內的人口已達62萬，1943年突破了100萬，1956年Cho Lon正式并入西貢。

2.2 1945—1975年的城市發展

這一時期的西貢持續擴張，1975年越南統一時人口達到400萬，并更名為胡志明市。由于1964—1974年戰爭時期難民涌入，城市向西北擴張（圖6）。這一時期曾制定過幾輪西貢都市區發展規劃方案，但因戰爭影響，均未實施。

2.3 1975年后的城市規劃和發展過程

由于持續戰爭的影響，以及1975年后從市場經濟向計劃經濟的轉變，胡志明市原有的貿易和金融兩大經濟發展支柱嚴重受創，城市發展停滯，人口減少。1975年后的最初10年里，胡志明市沒有進行大型基礎設施建設。

圖6 1945—1975年的城市擴張

圖7 胡志明市（1998）總體規劃

圖8 胡志明市總體規劃（2010—2025）

經歷近20年經濟低迷后，以1987年“振興計劃”為契機，胡志明市重新獲得了發展動力，在此背景下，1993年胡志明市推出了國家統一后的第一版城市總體規劃。這一版總體規劃明確了城市主要向東北擴張，適當向西南、西北和南部發展，這些擴張的目的是為吸引外資和滿足住房需求增長提供土地資源。國家為了避免南部發展過度集中，這一版規劃對胡志明市的增長幅度也有所限制，雖然進行該版規劃時胡志明市人口已達400萬，但規劃仍限定了至2010年人口不超過500萬。

圖9 胡志明市三輪總體規劃中城市擴張方向示意圖

1998年，越南政府提出了促進河內與胡志明城市發展的國家戰略，胡志明市于當年頒布了城市總體規劃修訂版。根據國家戰略，胡志明市將以越南貿易與金融中心的身份向海洋擴張，加強與鄰省和其他國家的聯系。這一輪總體規劃修訂突破了1993版總體規劃的視野局限，更加激進，提出在2020年前將更多農業用地進行城市化開發，通過新的基礎設施建設項目帶動城市向外發展，容納更多的新增城市人口，城市分區由11個增至17個，后又增至19個（圖7）。這輪規劃對促進城市開發投資產生了重要影響。

2010年，再次修訂的胡志明市總體規劃與胡志明市大區域規劃（涉及相鄰的7個省）同時頒布，啟動了城市東向和南向低洼地帶的大規模城市開發，并兼顧城市西北、西和西南方向的發展，并以大型基礎設施建設項目支撐城市擴張（圖8）。

過去30年里推出的3版胡志明市總體規劃在城市主要發展方向的問題上各不相同——從東北改至東南，再改至東和南（圖9），一方面因為胡志明市發展情況復雜，另一方面也是政治、經濟和社會等方面變數的影響所致，但無疑這種頻繁變化會對規劃實施產生影響。

2.4 規劃相關的機制與法律框架

越南的規劃體系比較復雜，包括城市建設規劃（UC）、社會經濟發展規劃（SEDP）、區域規劃、基礎設施規劃以及相關管理部門制定的各類行業規劃。在國家層面對城市發展產生重要影響的規劃有：全國土地規劃、農業規劃、交通規劃和工業區規劃等。根據越南2009年頒布的城市規劃法，城市建設規劃分為3個層次：總體規劃、分區規劃和詳細規劃，其中分區規劃相對較弱，并非強制性的，而詳細規劃通常由開發建設單位制定、上報和獲得批準。越南城市建設規劃體系中仍很大程度上保留著計劃經濟時期的特點，而目前國家經濟增長的主要動力正從國有經濟體轉向私有力量，規劃與市場主導的實際運作系統之間存在對接問題，這要求規劃體系配合市場經濟的發展進行轉型。由于城市問題越來越復雜，目前與規劃相關的各個管理部門及各個管理層級亟待橫向和縱向的整合。

胡志明市城市規劃相關的法規有若干來源，除了總體規劃和區域規劃外，還有其他部門法規和政策影響城市未來發展，其中最重要的是社會經濟發展規劃，如現行的《2013社會經濟發展規劃》是在城市層面指導公共投資或公私合作投資項目的主要法律文件。由于胡志明市范圍很大，城市發展的實際影響已經跨越省界，與相鄰省市及周邊鄉村區域的統籌也需要法規方面的統籌和協調。由于房地產市場尚不成熟，目前仍然需要來自行政系統的管理和干預，房地產市場和各項制度的健全仍需時日。

3 城市發展面臨的挑戰與未來規劃

3.1 主要問題

胡志明市在過去30余年的發展過程中出現了大量問題，以下是5個威脅城市可持續發展的主要問題。

第一，不合理的城市發展模式與傾向：城市邊緣地區普遍呈現出碎片化、過度蔓延和配套設施不足的問題。相互攀比的開發心態和相互沖突的開發策略造成土地與資源嚴重浪費，很多城市蔓延區域是在土地沉降、水澇頻發的低洼地區進行的盲目開發建設，造成未來城市的隱患。而市區的擁堵和污染問題日益加劇，大量無視規劃條例和開發限制的建設行為造成市區愈發擁擠，一些對土地產生污染的開發項目并未配套必要的處理設施，也未對相關市政設施進行補償，對市區環境品質造成明顯的不利影響。城市不同區域之間缺乏協調，各自肆意蔓延，缺乏以TOD模式整體發展的策略，而在建設工業園區等方面存在不必要的重復和競爭。

第二，住房條件差異大與城市貧民問題：商品房是針對20%的少數群體開發建設的①David Sims & Sonja Spruit, Vietnam Housing Sector Profile, UN-Habitat, 2014.，絕大多數人的收入無法支付胡志明市現在的高房價，普通人可負擔的住房只能通過非正規建設途徑獲得。在目前收入差距日益加劇的情況下，這種城市開發建設狀況將導致新的城市貧民窟出現。

第三，城市交通困局：雖然采取了多種治理手段，但胡志明市的城市交通情況仍持續惡化。由于私人汽車和摩托車數量持續增加，城市交通流速持續降低②Hieu, N. N. 2016, ‘Some issues on land development management in Vietnam’, Vietnam Architecture Journal, No. 6.；普通民眾對摩托車的過度依賴導致公共交通服務覆蓋范圍持續收縮，高峰時段延長，擁堵更加頻繁。公共交通建設資金短缺，交通方面的市政投資除了運營現有公交系統外，已無力開發建設新系統。

第四，環境惡化、洪水威脅與氣候變化帶來的影響：（1）環境污染與資源枯竭問題日益加劇，空氣污染和水污染情況日益嚴重，城市中相當大比例的廢水未經處理就排入河道，尤其是醫療廢水與散布城市各處的小作坊的生產污水，對城市水環境造成巨大威脅；（2）胡志明市的持續擴張使城市東南方向低洼地區大片土地也被用于開發建設，加上氣候變化、潮汐增強、地表下沉以及城市建設帶來的大量硬化地面等因素，防洪達到前所未有的昂貴和困難；（3）由于受氣候變化影響，2016年越南沿海城市水體鹽化指標已達警戒高度，影響到胡志明市今后城市供水問題。

第五，區域之間缺乏合作：由于缺乏合作和協調機制，應該對周邊區域產生積極影響的重大項目，如工業園區和港口等的開發建設不能合理實現。

3.2 面向未來的城市規劃對策

3.2.1 城市邊緣區開發與城市理性增長

目前胡志明市年均人口增長率超過2%，中心城區擁擠不堪，進一步的土地開發與城市化勢在必行。由于交通和公共設施等限制條件，在目前的城市狀況下，大量人口聚集在城市中心，而城市邊緣區的人口和開發強度不足。整個城市范圍內，除了維護生態平衡而必須保護的土地，可供城市開發的土地資源十分有限，因此，對城市邊緣區進行再開發是解決問題的關鍵。

2012年，胡志明市建筑與城市規劃局（Department of Urban Planning and Architecture，簡稱DUPA）提出了關注存量建設用地開發與加強基礎設施建設的概念，計劃加強4個主要發展方向上的建設：（1）胡志明市東部地區有大量可開發土地，首添新區（Thu Thiem New City）基礎設施建設已有良好的資金鏈，國家對交通設施（高鐵、快速公交、新國際機場、首條地鐵線）的大力投資將使這一地區獲得飛速發展；（2）胡志明市南部地區利用協孚深水港，加強胡志明市作為區域物流中心的競爭力，不過這一目標的實現有賴于該地區基礎建設情況及防洪舉措；（3）胡志明市西北部高地將主要進行低成本投資開發；（4）胡志明市西南部地區重點進行廉價土地開發，同時優化和湄公河三角洲的聯系。

胡志明市要實現理性增長需要足夠的時間周期，一些耗時長見效慢的工作無法回避。第一，要開展城市范圍內主要河流及自然水體相關區域的生態保護；第二，地方政府必須逐步由項目導向轉變到區域協調發展導向的思維模式；第三，需要一定周期的社會公共服務設施的建設水平是決定城市邊緣區是否能吸引投資和居民的關鍵之一；第四，要制定城市理性增長的策略和行動計劃，建立政府與市場力量的合作機制，而能在決策和計劃制定過程中吸納各方面的參與就是向理性增長模式轉變的第一步。

3.2.2 中央商務區和首添新區建設

胡志明市既有的中央商務區（CBD）是過去40年里發展起來的，由于范圍有限，過去20年里通過不斷增加高層建筑來滿足胡志明市迅速發展的服務業需求，特別是銀行、金融和貿易類辦公需求（圖10）。隨著高端服務業進一步的發展，既有CBD范圍內已經擁擠不堪，計劃在西貢河兩岸同步進行擴張。根據2012年的規劃方案，未來將建成跨河呼應的兩片CBD區域——原有CBD范圍大幅擴展，并在首添新區建設新的CBD（圖11）。西貢河西岸的CBD擴張也是舊城中心區930 hm2大規劃的一部分，整個中心區將成為一個集商業金融、歷史文化、法式別墅住區為一體的綜合型CBD，將新建4條地鐵線和2條快速公交線來解決擁堵問題（圖12）。

首添新區是胡志明市最具抱負的大型城市開發舉措，新區規劃面積657 hm2，規劃人口僅15萬，但政府計劃將其打造為可創造20萬就業崗位的、世界一流的金融商務區，并已投入大量建設資金。根據政府的規劃，首添新區將建設成配套設施完備的世界級中央商務區，同時也是服務一流的可持續現代化居住區。新區劃分為8個區：新CBD位于新區西端的1區和2區（圖13），將建造大量公共設施與密集的辦公大樓，引入商業功能并設置大型公共空間；居住區分布在3區、4區、5區和6區。新區南部濕地將被妥善保護，以過濾水體鹽分和其他污染物，并保證水道兩側的河岸穩固。新區計劃建設周期20年，至2016年，新區的新形象已經基本呈現出來（圖14）。

3.2.3 改善城市交通

圖10 胡志明市既有CBD濱水景觀（2015年）

圖11 胡志明市新CBD規劃圖

圖12 胡志明市既有CBD擴張規劃圖

圖13 首添新城規劃總平面圖

圖14 首添新城2016年景觀

圖15 晚高峰時段街道上的洪水與交通擁堵

胡志明市交通狀況持續惡化的原因主要有3點：胡志明市可能是全世界最依賴摩托車的城市，2012年摩托車在城市交通量中的占比一度達91%③Van, N. T. C. & Tuan, V. A. ‘Strategies for integrated urban and transport development in motorcycle dependent cities’, in Urban Transport, The 16th edn, Istanbul. 2015.；而公共交通一直處于欠發達狀態，2013至2015年公交巴士在城市交通中所占份額不足5%④Quan Lam Thieu, 2015. "Ban ve cac giai phap phat trien giao thong cong cong thanh pho Ho Chi Minh", in Ban ve cac giai phap phat trien giao thong cong cong thanh pho Ho Chi Minh, Sai gon giai phong online.；城市擴張、公交不便及中產階層人數激增導致近10年的機動車數量保持兩位數的增長率。目前，無論是中心區還是城郊，胡志明市交通高峰時段的平均速度不斷下降，高峰時間不斷延長。在雨季，城市交通擁堵情況和出行質量更加惡化（圖15）。

改變這種狀況的最主要手段是發展公共交通，胡志明市計劃建設的8條地鐵線、6條快速公交線、1條有軌電車線以及2條總長216 km的城際單軌列車線將重塑城市交通格局（圖16），計劃到2030年公共交通將占城市交通量的35%—45%⑤Thu tuong CP, 2013. Quyet dinh 1547 phe duyet quy hoach thuy loi chong ngap ung khu vuc thanh pho Ho Chi Minh. Qd 1547/QD/TTg.。但是，這個計劃的新公共交通系統規模龐大，財政投資壓力大。以2015年數據為例，胡志明市修建一條新地鐵線所需的財政補貼相當于整個城市公交巴士系統一年的財政補貼，也就意味著城市交通方面的投資要翻番。規劃的公共交通系統能否實現主要取決于政府的財政能力了。除了城市內部公共交通系統，區域范圍的公路系統也計劃進行大幅度提升，有一系列高速公路新建和翻修計劃（圖17），改善胡志明市和港口、機場、主要工業區及其他省市的聯系。這一計劃也存在資金方面的挑戰。

圖16 胡志明市2030年前計劃建成的市域公交系統

圖17 胡志明市周邊區域公路系統規劃圖

圖18 涉及8個省份的2005—2020胡志明市大區域規劃

圖19 胡志明市防洪剛性措施規劃示意圖

胡志明市目前的城市形態、經濟和社會環境均已適應了所謂“摩托生態”，大部分居民對摩托車的依賴很難短期內改變。近年來Uber和Grab的出現帶來胡志明市交通情況的新變化，參與業務的汽車登記量大幅增加，大量傳統出租車與摩托車也開始提供Grab服務，如何讓這些新出行方式發揮合理積極的作用也是今后要研究的問題。

3.2.4 加強區域聯動

胡志明市大區域規劃是該區域內8個省份之間協作的法律依據，該規劃規定了整個大區域多結點（多中心）的發展模式（圖18），也提出了協同管理增長、共同保護利用自然資源、共建重大基礎設施的發展策略，實現大區域規劃的關鍵是交通系統建設，同時需要國家層面的有效協調機制。

3.2.5 建設彈性城市以應對氣候變化

多重自然和人為因素導致胡志明市洪水災患頻發，受洪水影響的土地面積以每年上千公頃的速度增加，目前城市從剛性和柔性兩個方面考慮可持續的應對方法（圖19）。剛性措施是指堤壩、泵站和雨水管道等常規防洪辦法，通常投資巨大，實施周期長，柔性措施作為補充性防洪辦法已經開始被重視。胡志明市制定了保水計劃，通過建立監督管理機制來督促開發商和居民進行地下蓄水，把徑流雨水引入地下；同時在社區層面優化水資源利用（建設蓄水池和小型水庫、應用高滲透材料、循環使用及減少地下水消耗）。這一分散化的管理策略性價比更高，更適合廣闊的城市東南部邊緣區域，但對當地政府的技術指導能力和管理能力有很高要求，導致這一策略在目前的城市管理體系下并不具有實施優勢。

氣候變化導致的海平面上升等問題威脅胡志明市的供水。2016年胡志明市發生了有史以來最嚴重的海水倒灌事件，城市兩個主要取水口均受到海水侵襲，雖已采取建堤壩等舉措，但尚無法根治這一問題，城市急需一套合理有效的措施來保障供水系統的穩定。

4 結語

胡志明市的發展亟待實現一個重大跨越，從現在這個擁擠而充滿活力的城市轉變為能夠引領周邊區域高效發展的核心城市，實現這一重大跨越需要城市采取合理的對策。在城市自然資源大量消耗，公交系統與城市防洪系統面臨困境，又有來自國內外其他地區的激烈競爭的情況下，保持城市經濟實力是胡志明市將長期面對的主要挑戰，而目前城市的當務之急應該是集中精力促進公交發展；在交通改善的基礎上推進TOD模式、提高土地利用效率；盡快完善房地產市場；同時，推進韌性城市治理，采取更柔性、更經濟的方式應對洪水災害和氣候變化的不利影響。過去粗放的建設和管理模式已經難以為繼，理性的規劃和開發建設將是胡志明市新一輪城市轉型的必由之路。

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Hochiminh City Planning in the New Era: Challenges and Strategic Options

Nguyen Ngoc Hieu, Tran Hoang Nam [Vietnam] SHA Yongjie, ZHANG Xiaoxiao, translate

Hochiminh City is faced with new challenges of transformation into an urban agglomeration. Fiercer economic competition, climate change threats and accumulated problems of three decades’ fast growth urged the city to find new strategies to sustain its development. This paper introduces evolution of city development and city planning, reviews major challenges and discusses about strategic planning and development options of Hochiminh City in the near future.

Hochiminh City | Urban planning & development | Fast urbanization | Climate change | Urban agglomeration

1673-8985（2017）03-0077-07

TU981

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