上海市楔形綠地規劃實施評估和思考

仇昕曄

上海市楔形綠地規劃實施評估和思考

仇昕曄

楔形綠地是上海市基本生態網絡的重要組成部分，是構建城市“風道”、確保中心城生態環境質量的重要結構性空間。從1993年初步構思起，楔形綠地規劃歷經了從總規層面的布局引導，到單元層面框定規模指標，最后到詳細規劃層面的層層深入。但是在規劃構想與具體現實的角力過程中，存在生態作用未體現、公共功能未發揮、實施建設不同步等問題。究其原因，主要是因為規劃編制體系不完善、生態價值觀未建立、政策管控與建設配套不足、既有實施機制存在缺陷、建設用地與生態要素實施不同步。建議在規劃層面完善編制體系，提升生態地位；制定專項政策，落實生態紅線管控，加強財政補貼；在實施層面建立區域平衡機制，嚴格捆綁開發，以促進楔形綠地的實施建設。

楔形綠地 | 規劃實施 | 規劃體系 | 上海市生態網絡格局

仇昕曄

上海市城市規劃設計研究院 區域分院助理工程師，碩士

上海市楔形綠地的構想肇始于1993年上海市第三次城市規劃工作會議，后成為構建《上海市城市總體規劃（1999—2020）》（以下簡稱“總體規劃”）中心城綠化布局結構的重要組成部分，其地位在之后的歷版專項規劃中得到進一步明確。但在近20年的變遷中，楔形綠地內的生態要素不斷被蠶食，總體規劃被嚴重突破。新時期的戰略背景下，楔形綠地面對的問題將更為復雜和棘手，需給予更多的關注。

1 規劃演進

根據規劃編制的重點調整，以重點規劃為劃分，本文將楔形綠地的規劃編制分為4個階段。

1.1 探索期（1993—2001年）： 明確總體布局引導

這一時期是楔形綠地方案構想的提出和總體引導期。配合當時總體規劃的編制和確定的“建成清潔、優美、舒適的生態城市”的總體目標，1994年編制完成的《上海市城市綠地系統規劃（1994—2010）》(以下簡稱“1994版綠地系統規劃”)第一次將國外特大城市綠地系統中的“環、楔”結構引入，提出規劃“5大片楔形綠地”[1]。2001年批復的總體規劃提出建設“浦東三岔港、張家浜、三林塘、浦西大場、吳中路等8塊楔形綠地①現在統一的說法為“桃浦、大場、吳中路、張家浜、東溝、三岔港、北蔡、三林楔形綠地”。”，功能定位為“將市郊清新自然的空氣引入市區”[2]。

表1 楔形綠地相關規劃梳理

1.2 深化期（2002—2008年）： 明確范圍、規模和功能定位， 推動規劃落地

這一時期根據當時城鎮化的現實，楔形綠地方案進行了實施性的修正。在總體規劃層面，《上海市城市綠地系統規劃（2002—2020年）》(以下簡稱“2002版綠地系統規劃”)首次提出各片楔形綠地的控制規模，將楔形綠地定位為“引入郊區自然新鮮的空氣、確保中心城生態環境質量、提升地區整體功能品質的重要空間，是集生態環境、景觀綠化、休閑娛樂等功能為一體的大型公園綠地”[3]。

在單元規劃層面，2004年的《中心城分區規劃》(以下簡稱“分區規劃”)對中心城綠地進行了指標分解和落地，浦東部分的5片楔形綠地被劃定為“獨立型特定區②“獨立型特定區”是控制性詳細規劃編制的獨立編制單位。”[4]，對其具體邊界、規模等空間要素進行了修正，是楔形綠地規劃落地的重要依據。之后，借由分區規劃的批復、上海沖刺“國家園林城市”的重大機遇，以東溝、張家浜楔形綠地為代表的楔形綠地積極推動了規劃細化工作。尤其是2006年到2008年間，是規劃編制的高峰期（表1）。

1.3 停滯期（2009—2012年）： 局部地塊調整

這一時期，由于政府重心的轉向等原因，楔形綠地規劃編制進入了緩慢發展階段。總體規劃層面，2010年《上海市基本生態網絡結構規劃》（以下簡稱“生態網絡結構規劃”）僅就中心城綠地總體規模作了要求[6]。詳細規劃層面，部分楔形綠地進行了控制性詳細規劃的修編。

1.4 再生期（2013年—至今）： 規劃實施的反思, 建立生態核心理念

這一時期，從國家戰略要求，到上海城市發展的客觀現實，再到楔形綠地所在地區的發展需求，楔形綠地的規劃和實施都成為市、區政府的重要工作之一。該階段編制的生態專項規劃對楔形綠地未有更多的描述。在實施性規劃層面，以生態價值觀為核心理念，解決和反思前一階段楔形綠地規劃實施的重要問題為導向，三林、北蔡、桃浦等楔形綠地開展了單元規劃和詳細規劃，穩步推進楔形綠地建設。

2 規劃評估

本文以上海市層面編制的總體規劃、專項規劃及分區規劃為研究對象，從用地、功能、實施等角度對楔形綠地進行評估。從總體規劃開始，其后的歷版綠地及生態專項規劃，楔形綠地的功能定位、總體布局都相對一致。在布局上，總體規劃確定了桃浦、大場、吳中路、張家浜、東溝、三岔港、北蔡和三林共8片楔形綠地；在功能上，楔形綠地是中心城“環、楔、廊、園”綠地布局的重要組成部分，承擔著“風道”、“綠肺”等生態功能，兼顧游憩等綜合功能；在范圍上，在總體規劃基礎上，專項規劃和分區規劃均有調整，本文以總體規劃確定的范圍為分析對象。經過評估可以發現，楔形綠地現狀實施進展較差，存在生態功能未體現、系統效益未發揮、實施建設差異大等問題。

2.1 生態作用未體現

楔形綠地的生態作用遠未體現，具體表現為空間景觀與周邊同質化、建設用地增長明顯、生態用地相較規劃目標嚴重不足。從空間景觀角度，楔形綠地內部大多數地塊在空間形態、景觀風貌上已與周邊基本一致，沒有體現生態要素必要的空間形態和景觀風貌（圖1）[7]。從用地結構角度，楔形綠地內部與周邊空間用地結構并無明顯的區別。與1997年比較，建設用地增長明顯，尤其是浦東部分，建設用地增長了約7倍，新增建設用地以居住用地為主，約占1/4（圖2-圖3）[8]。至2015年，楔形綠地內建設用地、城鎮建設用地（均不包括綠地）分別占74.7%和54.0%，已建成綠地僅占16.8%（圖4）。

2.2 公共功能未發揮

上海人多地少，不僅建設用地指標緊張，非建設用地總量也較難滿足生態、生產和生活的要求，因此上海生態空間必須要追求整個系統效益的多樣和高效。楔形綠地是中心城大型結構性公共綠地，除生態調節功能外，還應具備休閑娛樂等公共服務功能。楔形綠地的公共功能，可以通過建成集中化綠地的面積、開放性、設施建設等方面加以評價。

圖1 楔形綠地現狀鳥瞰照片

圖4 2015年上海市楔形綠地內各類用地占比

8片楔形綠地中實際已建成的集中化綠地很少，主要包括湯臣高爾夫綠地、北蔡社區公園、大華北公園、東溝牡丹園、嘉美綠地、真新街道社區綠地等。根據上海市綠地劃分標準④20 hm2以下為社區綠地。，除了湯臣高爾夫綠地外，其余均屬于社區綠地。根據研究，公共功能的體現可以通過是否構成標志性景觀或特色型區域、可達性、功能性游憩設施的規模、是否具有主題與特色等評價。根據表2可以發現，東溝牡丹園等社區綠地由于規模、特色限制，無法成為公共服務能力較強、有地區影響力的公園。湯臣高爾夫綠地進入門檻較高，可達性較差也影響了其作為一般公共產品的服務能力，無法滿足一般居民的公共需求。

表2 楔形綠地相關規劃梳理

表3 楔形綠地相關規劃梳理

2.3 實施建設差異大

8片楔形綠地實施建設進度差異較大，對比楔形綠地內部和周邊地區，可分為以下3類。一是完全同質化地區，包括浦西地區的吳中路、大場、桃浦楔形綠地。現狀全部為城鎮建設用地，與周邊呈蔓延連片發展態勢，在地類結構、景觀風貌上并無明顯的區別，生態要素所剩無幾。至2015年，開敞用地⑤開敞空間包括綠地、水域及其他非建設用地，不包括在待建用地。比例均不足15%，綠地比重略小于開敞空間。二是半同質化地區，包括東溝、張家浜、三林楔形綠地。現狀處于在待建狀態，城鎮建設用地呈上升趨勢，內部地類結構也未得到很好的控制。至2015年，各片楔形綠地開敞用地比例在20%左右，綠地比重略小于開敞空間。三是異質化地區，主要為北蔡和三岔港楔形綠地。在政策管控和城鎮化作用的拉鋸下，形成農居點、農田與工廠、居住辦公樓相間分布、犬牙交錯的獨特景觀，自發演化成低端的半城鎮化地區。在用地結構上，開敞空間和農村建設用地比重較高。2015年，三岔港楔形綠地內部開敞空間、農村建設用地分別占28.3%和17.0%，綠地占比僅為0.4%，北蔡楔形綠地情況也相似（表3）。

3 問題剖析

3.1 規劃層面

（1） 早期規劃編制體系不完善

早期未能建構起“總體—（分區—）單元—詳細規劃⑦上海市新的城鄉規劃編制體系中將分區規劃納入單元層面規劃。”完整的規劃編制體系。2004年以前，規劃集中在總體規劃層面，單元規劃長期缺位，生態控制目標未得到有效分解。2004年批復的分區規劃將浦東部分的5片楔形綠地作為特定對象劃定了空間管控范圍，并開展了明確的指標分解，但未涉及浦西部分的3片楔形綠地。浦西部分的楔形綠地被劃分為若干個單元獨立編制控詳規劃，總體規劃因而被嚴重突破（表4）。此外，市、區政府由于新時期的戰略布局，一些項目直接以控詳規劃、項目選址規劃落地，也是楔形綠地內綠地實施空間減少的重要原因，如東郊國賓館、湯臣高爾夫項目、東方體育中心、上海海關學院、楊高500KV變電站、高壓走廊、御橋生活垃圾焚燒廠等。

（2） 規劃生態價值觀尚未建立

規劃細化過程中的重心偏差也是問題之一。單元規劃重開發輕生態，過多關注整個地區的開發比例問題。詳細規劃重項目落地、輕質量把控，缺乏對綠地功能、形態的深入探討。以張家浜楔形綠地為例，在開發規模上，規劃采取“除已建、在建項目和規劃的動遷基地以外，在剩余的可開發土地內70%用于綠化建設，30%用于地塊開發”的開發規模控制。根據作者測算，規劃范圍內實際用于開發建設的用地占比達62%。東溝和三林楔形綠地也分別達42%和46%（表5）[8-9]。在詳細規劃層面，《張家浜楔形綠地控制性詳細規劃》通過示意圖表達了綠地系統和綠地布局結構，未對綠地做進一步的功能細分和設計引導，對實施的直接指導較弱（圖5-圖6）[10]。

3.2 政策層面

生態紅線不統一、政策機制配套不足是楔形綠地實施面臨的瓶頸問題。首先，從生態紅線角度，盡管2004年分區規劃框定了浦東地區的楔形綠地的空間邊界，但是其并沒有在政策層面通過生態紅線加以管控，也未得到統一認定。其后的歷版專項規劃，包括2002版綠地系統規劃、生態網絡結構規劃等均在總體規劃的基礎上作了劃示性的調整(圖7-圖9)。其次，與外環綠帶相比⑧2002年上海市人民政府發布了外環綠地的專項法規《上海市環城綠帶管理辦法》，于2010年修正并重新發布。，楔形綠地缺少針對性的專項規劃和市區專項資金扶持，綠地管理和建設無法可依，規土局、綠容局、林業局等多頭管理，具體的實施模式、營造方法、施工管理等都由各區摸索，缺乏建設動力。

圖5 綠地系統分析圖

圖6 綠地功能示意圖

圖7 總體規劃劃示范圍

3.3 實施層面

表4 部分楔形綠地規劃細化情況梳理

表5 楔形綠地規劃開發規模比較

（1） 既有實施機制存在缺陷

在實施運作上，現有楔形綠地形成了市、區二級政府較為均衡的協作模式，即市級層面只框定各片楔形綠地總量和指標，由各區負責征地、動遷、設計、報批和建設等具體落實工作[11]。楔形綠地屬于城市發展的保留地區，在經濟條件上低于周邊區域，居民改造意愿強烈。按照規劃的生態控制指標，需要涉及大量的廠房、基礎設施及居民動拆遷工作，資金平衡壓力巨大。由于缺少市、區財政補貼及異地平衡政策，劃出適量的用地用于經營性開發和回遷房建設，就成為區政府首選的策略手段。因而，既有運作方式下，市、區二級政府在利益訴求上的不平衡也是楔形綠地實施的重要瓶頸。

（2） 建設用地與生態要素實施不同步

由于空間捆綁驗收管理不嚴，存在綠地與建設用地實施不同步的問題，張家浜、東溝楔形綠地尤為明顯。以張家浜楔形綠地為例，比較控規編制前后用地（2006年和2015年）可以發現，楔形綠地內建設用地增長了一倍左右，漲幅明顯（圖10-圖11），但是綠地規模增長緩慢，控詳規劃確定的4片沿張家浜的大型公園綠地均沒有建成（圖12-圖13）[10]。

圖8 分區規劃劃定范圍

圖9 基本生態網絡規劃中心城綠地圖

圖10 張家浜楔形綠地2006年用地現狀圖

圖11 張家浜楔形綠地2015年用地現狀圖

4 優化建議

4.1 規劃層面： 完善規劃編制體系， 提升生態地位

完善“總體—單元—詳細規劃”的規劃編制體系，確保各級各類規劃“各盡其責任”。在總體規劃層面，通過城市總體規劃和專項規劃，強化總體引導和總量規模控制。在單元規劃層面，通過分區規劃和楔形綠地單元規劃，以各片楔形綠地為特定對象做具體指導和管控，劃定空間邊界，落實建設用地控制指標；以生態功能為主導，明確楔形綠地在中心城及其周邊地區的生態核心地位。在詳細規劃層面，通過地塊控制性詳細規劃，結合水務、農、林專項規劃，深化綠地的實施引導，增加生態要素的直接設計引導。

4.2 政策層面： 落實生態紅線管控， 加強財政補貼

制定楔形綠地專項規劃，依法管理、依法實施楔形綠地。明確管理部門，在全市層面通過矢量圖劃定生態紅線，制定負面清單，在紅線劃定的區域內嚴格管控，搭建管控平臺，明確責任單位，建立獎懲機制。制定操作性強的配套政策，完善生態轉移補償機制，適當加強財政補貼，包括土地出讓金部分返還，劃撥市財政補貼專項資金，并做到專款專用、專賬核算、封閉運行[12]。

圖12 張家浜楔形綠地土地利用規劃圖

圖13 張家浜楔形綠地規劃綠地空間示意圖

4.3 實施層面： 建立區域平衡機制， 嚴格捆綁開發

加強楔形綠地內部的經營性開發限制，通過土地指標計劃管理，建立區域平衡機制，以解決楔形綠地動遷建設的資金平衡壓力。參照郊野單元規劃，通過區土地利用總體規劃和生態專項規劃進行指標統籌。

用地開發和綠地建設同步規劃，同步啟動，同步推進，同步驗收。楔形綠地內部大型綠地單元應與重點建設地塊開發進行“一對一”捆綁。明確生態要素驗收標準，驗收完成后，方可核發建筑產證。

5 結語

自1993年“環、楔”結構的初步構想，到“環、楔、廊、園”的中心城綠地布局結構的逐步明確和深化落實，楔形綠地在上海已走過20多個年頭。編制重點從總體規劃的“總體引導”，到單元規劃的“數量框定”，最后到詳細規劃的“具體實施指導”，體現了由理想主義轉向現實主義的過程。但在具體落實過程中，規劃體系不完善、管理與實施舉措的不明確，以及缺乏政策聚焦也導致了生態要素的下滑。應及時完善規劃、加強管控、推進實施，在新一輪的生態發展語境下把握楔形綠地建設的重要機遇，發揮城市“風道”的重要作用，促進中心城生態環境的提升。

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Evaluation and Reflection of Shanghai Wedge-shaped Greenland Planning

QIU Xinye

Wedge-shaped greenlands are important parts of Shanghai ecological infrastructure and structural space for constructing urban ‘air duct’ and ensuring the ecological environment quality of the central city. From the initial concept in 1993, wedge-shaped greenland planning has gone through three stages of the comprehensive planning, the unit planning and the detailed planning. However, in the implementation process, there still exists some problems. For example, the ecological function is not reflected, the public function is not played, and the construction is not synchronized. The reasons are that the planning system is imperfect, the ecological value is not established, the policy control and the construction are insufficient, the implementation mechanism is flawed and the construction land is not synchronized with the ecological factor implementation. It is recommended to improve the compilation system at the planning level, as well as the establishment of the ecological system; formulate special policies to implement the red line control, and strengthen financial subsidies; simultaneously encourage the establishment of regional balance mechanism at the implementation level, and strictly control bundled development in order to promote the implementation of wedge-shaped green building.

Wedge-shaped greenland | Planning implementation | Planning system | Shanghai ecological infrastructure

1673-8985（2017）04-0109-07

TU981

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