精細(xì)化管理與多元協(xié)商背景下彈性控制方法的探索
——以南橋新城08單元控制性詳細(xì)規(guī)劃為例

胡瑜芝

精細(xì)化管理與多元協(xié)商背景下彈性控制方法的探索
——以南橋新城08單元控制性詳細(xì)規(guī)劃為例

胡瑜芝

通過(guò)剖析近年來(lái)上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題及其成因，結(jié)合國(guó)外城市開(kāi)發(fā)控制實(shí)踐與彈性適應(yīng)經(jīng)驗(yàn)借鑒，重點(diǎn)對(duì)如何在保證公共利益和堅(jiān)守底線控制前提下，提高控規(guī)編制的適應(yīng)性，滿足多元協(xié)商需求的規(guī)劃方法進(jìn)行研究。并以南橋新城08單元控規(guī)編制為實(shí)例，通過(guò)劃定彈性控制區(qū)，確定區(qū)域內(nèi)彈性控制底線、適用要素及其可調(diào)整幅度等，對(duì)城市公共活動(dòng)中心區(qū)的彈性控制方法進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的探索，為今后控規(guī)編制方法的創(chuàng)新和優(yōu)化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

控制性詳細(xì)規(guī)劃 | 彈性控制方法 | 南橋新城

胡瑜芝

上海地產(chǎn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資有限公司工程師，碩士

1 研究背景

上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）編制歷程始于1982年的虹橋開(kāi)發(fā)區(qū)，為了滿足項(xiàng)目快速建設(shè)的需要，對(duì)地塊開(kāi)發(fā)指標(biāo)進(jìn)行控制。自此，本市的控規(guī)編制經(jīng)歷了起步、全覆蓋以及逐步規(guī)范和系統(tǒng)化發(fā)展的階段。

2008年至今，國(guó)家《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施，確立了控規(guī)在土地出讓、項(xiàng)目建設(shè)中的核心地位，明確其作為土地使用和空間管理的基本依據(jù)之一。以此為契機(jī)，上海為了適應(yīng)現(xiàn)代化國(guó)際大都市建設(shè)目標(biāo)和自身發(fā)展特點(diǎn)，2011年起建立了一套由法規(guī)、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范構(gòu)成的“四位一體”控規(guī)編制管理體系，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的全過(guò)程管理，通過(guò)控規(guī)技術(shù)準(zhǔn)則對(duì)規(guī)劃理念和導(dǎo)向進(jìn)行引導(dǎo)，統(tǒng)籌各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)確立了重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)制度，為精細(xì)化建設(shè)和管理提供了有力保障（圖1）。

近6年來(lái)，有效推進(jìn)了上海市控規(guī)的全覆蓋，提高了成果編制質(zhì)量。目前，上海中心城控規(guī)基本覆蓋，郊區(qū)控規(guī)覆蓋率達(dá)到85%以上。

2 對(duì)目前控規(guī)編制的認(rèn)知與思考

隨著新一輪上海市總體規(guī)劃的編制完成，控規(guī)編制面臨著新的發(fā)展環(huán)境和要求，這就需要總結(jié)和剖析以往控規(guī)編制中存在的問(wèn)題。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2011—2013年間，本市共審批控規(guī)439項(xiàng)，其中規(guī)劃調(diào)整264項(xiàng)，約占總數(shù)60%；2014年共審批控規(guī)168項(xiàng)，其中規(guī)劃調(diào)整比重已占65%，因項(xiàng)目調(diào)整占總調(diào)整量的90%以上。可見(jiàn)，控規(guī)調(diào)整比重正逐年增加，由于本市整單元控規(guī)全覆蓋任務(wù)已基本完成，局部調(diào)整將成為今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的常態(tài)，而在既有控規(guī)管理體系中這兩類控規(guī)編制要求為同一種深度要求，重點(diǎn)仍為對(duì)上位規(guī)劃指標(biāo)的分解，在城市發(fā)展的現(xiàn)階段逐步暴露出“剛性有余，彈性不足”等問(wèn)題。

圖1 上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃法規(guī)支撐體系

圖2 BPLAN的分類及其適用情形

2.1 強(qiáng)調(diào)政府意志, 欠缺對(duì)市場(chǎng)需求的引入

整單元控規(guī)編制，對(duì)于新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的賦予，以貫徹上位規(guī)劃指標(biāo)為主要導(dǎo)向，與實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目的銜接不夠充分，應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的多樣性變化不夠靈活，必然只能通過(guò)不斷地調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)更新。

2.2 注重剛性指標(biāo)的分解, 缺乏對(duì)規(guī)劃實(shí)施的彈性引導(dǎo)

從分區(qū)到單元規(guī)劃、整單元控規(guī)的規(guī)劃層次，更側(cè)重對(duì)上位規(guī)劃的指標(biāo)落實(shí)和分解關(guān)系；在編制思路上強(qiáng)調(diào)依據(jù)上位規(guī)劃設(shè)定控制指標(biāo)，對(duì)主導(dǎo)功能、強(qiáng)度分區(qū)、高度分區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施以及道路交通體系等進(jìn)行剛性控制，對(duì)控規(guī)實(shí)施中在何種范圍內(nèi)可進(jìn)行調(diào)整的彈性指導(dǎo)并不多。盡管在項(xiàng)目層面可采用規(guī)劃執(zhí)行程序給予一定微調(diào)，但對(duì)于市場(chǎng)銜接更緊密、調(diào)整訴求更多的經(jīng)營(yíng)性用地的微調(diào)并未作更多考慮。

2.3 注重基本設(shè)施保障, 忽視多元利益訴求平衡

既有控規(guī)編制思路更多用于適應(yīng)城市快速擴(kuò)張發(fā)展的需求，針對(duì)新增建設(shè)用地，保障公共服務(wù)、交通和市政設(shè)施配套要求。在城市有機(jī)更新理念下，存量更新項(xiàng)目將逐年增加。在確保公益底線的前提下，規(guī)劃編制需要更多地考慮產(chǎn)權(quán)主體、社會(huì)公眾以及市場(chǎng)力量等多元主體參與，平衡多方利益，調(diào)動(dòng)各方積極性，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)城市空間品質(zhì)提高、功能優(yōu)化升級(jí)的目標(biāo)。

3 國(guó)外開(kāi)發(fā)控制與彈性適應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)

比照上海現(xiàn)行控規(guī)編制中存在的問(wèn)題，從德國(guó)漢堡、英國(guó)倫敦的城市開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)入手，重點(diǎn)尋求如何在開(kāi)發(fā)控制中將底線控制與彈性控制相結(jié)合，如何銜接項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)加強(qiáng)精細(xì)化管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.1 基于項(xiàng)目實(shí)施需要, 確定開(kāi)發(fā)控制深度

國(guó)外規(guī)劃體系與我國(guó)無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，一般分為“宏觀發(fā)展引導(dǎo)+開(kāi)發(fā)控制”兩個(gè)層次，其中“開(kāi)發(fā)控制”相當(dāng)于我國(guó)控規(guī)層面，基于項(xiàng)目實(shí)施，更強(qiáng)調(diào)法定性和契約性。

漢堡規(guī)劃控制體系由FPLAN、各類系統(tǒng)性研究或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃以及BPLAN構(gòu)成。FPLAN和專項(xiàng)規(guī)劃/各類系統(tǒng)性研究屬于宏觀發(fā)展引導(dǎo)層面，而B(niǎo)PLAN為開(kāi)發(fā)控制層面。BPLAN為建造規(guī)劃，在FPLAN的指導(dǎo)下針對(duì)有開(kāi)發(fā)意向的區(qū)域進(jìn)行編制。

BPLAN又可分為合格BPLAN、簡(jiǎn)化BPLAN、帶方案BPLAN 3種類型，前兩者一般無(wú)明確的項(xiàng)目主體，由規(guī)劃主管部門組織編制，是建設(shè)項(xiàng)目審批的依據(jù)，僅獲得建筑權(quán)，無(wú)需承擔(dān)建筑義務(wù)；帶方案BPLAN有明確的項(xiàng)目主體，由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位或業(yè)主組織編制，有義務(wù)實(shí)現(xiàn)該方案，規(guī)劃直接與實(shí)施掛鉤（圖2）。

倫敦規(guī)劃控制體系由地區(qū)發(fā)展框架和片區(qū)行動(dòng)計(jì)劃構(gòu)成，其中地區(qū)發(fā)展框架屬于宏觀發(fā)展引導(dǎo)層面，片區(qū)行動(dòng)計(jì)劃屬于開(kāi)發(fā)控制層面。

地方發(fā)展框架在大倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下，以行政區(qū)為編制范圍，研究本地區(qū)需主要解決的問(wèn)題，以及對(duì)空間和土地使用規(guī)劃的總體要求。針對(duì)地區(qū)發(fā)展框架中劃定的重點(diǎn)地區(qū)，如：可達(dá)性強(qiáng)的區(qū)域，編制片區(qū)行動(dòng)計(jì)劃，用地規(guī)模為20—50 hm2，作為項(xiàng)目實(shí)施參考，根據(jù)地方發(fā)展目標(biāo)選取靈活的控制方式，不追求全要素和全范圍的控制。

以倫敦凱頓地區(qū)的費(fèi)茲羅維亞（Fitzrovia）片區(qū)行動(dòng)計(jì)劃為例，主要目標(biāo)是提升現(xiàn)有功能和環(huán)境，控制內(nèi)容包括以下方面：

圖3 費(fèi)茲羅維亞（Fitzrovia）片區(qū)總體發(fā)展框架

圖4 費(fèi)茲羅維亞（Fitzrovia）片區(qū)設(shè)計(jì)原則

圖5 機(jī)遇地區(qū)組團(tuán)公共空間改進(jìn)設(shè)計(jì)

一是確定該片區(qū)主要發(fā)展框架，劃定保護(hù)區(qū)和優(yōu)先土地使用區(qū)域，結(jié)合項(xiàng)目考慮局部功能規(guī)劃、設(shè)施配置、開(kāi)放空間以及潛在連廊位置等（圖3）。

二是將片區(qū)劃分為若干特征區(qū)，明確各特征區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、控制引導(dǎo)和可提升的要素，對(duì)應(yīng)政策條款，其每個(gè)項(xiàng)目都有相應(yīng)的政策代碼。

三是劃定若干機(jī)遇點(diǎn)，開(kāi)展方案設(shè)計(jì)，明確具體的用途、住宅戶數(shù)、出入口、高度和設(shè)計(jì)特征，配以政策代碼和條款。對(duì)開(kāi)放空間可能位置、貫穿連通道、需要提升臨街地區(qū)和建筑附屬環(huán)境進(jìn)行引導(dǎo)（圖4-圖5）。

相較上海，漢堡和倫敦的開(kāi)發(fā)控制在充分研究已建成環(huán)境基礎(chǔ)上，更重視與“自下而上”的市場(chǎng)需求相結(jié)合，與項(xiàng)目實(shí)施緊密結(jié)合，給予項(xiàng)目管理以一定的彈性和事權(quán)。

3.2 開(kāi)發(fā)控制中的彈性技術(shù)方法

通過(guò)法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及政策條文和成果深度予以實(shí)現(xiàn)。

一是法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)對(duì)適用彈性的內(nèi)容和范圍進(jìn)行明確。以德國(guó)為例，其用地分類注重混合引導(dǎo)，為各層次規(guī)劃均給予一定彈性。FPLAN的用地分類使用《聯(lián)邦土地使用法規(guī)》中的大類（5類經(jīng)營(yíng)性用地），BPLAN在其基本框架下深化。BPLAN則落實(shí)到用地分類的中類，根據(jù)對(duì)環(huán)境的影響程度將某一地類分為主要用途、允許范圍、可允許的例外情況3種情況，界定了可兼容的用地和業(yè)態(tài)，也為后續(xù)的建設(shè)實(shí)施提供了相應(yīng)的彈性。

二是政策條文對(duì)規(guī)劃目標(biāo)和相應(yīng)政策進(jìn)行規(guī)范，具體的實(shí)施性規(guī)劃根據(jù)政策疊加予以確定。以英國(guó)為例，其地方發(fā)展框架是一系列核心戰(zhàn)略加松散指導(dǎo)性政策，沒(méi)有用地規(guī)劃成果，只對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目所在地塊進(jìn)行指標(biāo)指導(dǎo)，一般地塊不采用具體指標(biāo)控制，但每個(gè)地塊均能找到疊加的各類政策要求；按照規(guī)劃目標(biāo)層層細(xì)化，強(qiáng)調(diào)過(guò)程和思考方式，不提供藍(lán)圖式結(jié)果，視具體項(xiàng)目決策而定。

3.3 彈性控制的程序保障

控規(guī)實(shí)施彈性的核心是通過(guò)法定程序來(lái)應(yīng)對(duì)合理需求。

針對(duì)彈性控制參數(shù)，設(shè)置相應(yīng)的審批程序。以德國(guó)為例，不同地類的建筑密度和建筑容積率等參數(shù)在《聯(lián)邦土地使用法規(guī)》中給出了上限參考數(shù)值，F(xiàn)PLAN對(duì)法規(guī)中的指標(biāo)按城市特色進(jìn)行分區(qū)域細(xì)化，而B(niǎo)PLAN則依據(jù)FPLAN確定地塊建筑參數(shù)。同時(shí)FPLAN對(duì)下層次規(guī)劃如需突破本規(guī)劃內(nèi)容提出程序要求，若突破法規(guī)要求，在BPLAN編制時(shí)應(yīng)陳述理由，并采取相應(yīng)的救濟(jì)措施。

根據(jù)項(xiàng)目類型，制定不同的審批程序。以英國(guó)為例，其項(xiàng)目開(kāi)發(fā)申請(qǐng)分兩種情形，小型項(xiàng)目由資深規(guī)劃師結(jié)合民眾意見(jiàn)進(jìn)行審批，大型和有爭(zhēng)議的項(xiàng)目是由政府委員會(huì)代表（一般是單數(shù)）舉手表決，半數(shù)以上即為通過(guò)，代表由當(dāng)?shù)剌爡^(qū)民眾選舉產(chǎn)生。其項(xiàng)目實(shí)施的彈性體現(xiàn)在協(xié)商和博弈過(guò)程中。

3.4 結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施, 建設(shè)主體與公眾深度參與

針對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)控制，實(shí)施主體與公眾深度參與到實(shí)施方案的生成過(guò)程中，既確保了政府意圖的落實(shí)，又保證了市場(chǎng)和公眾的利益。

以德國(guó)帶方案出讓的BPLAN為例，分為BPLAN編制前介入和編制后介入。編制前介入，通過(guò)自行編制地塊規(guī)劃方案介入建造規(guī)劃，使規(guī)劃融合多方利益訴求。編制后介入，在遴選期就建造方案與政府進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致后，進(jìn)行土地正式出讓和建造許可申請(qǐng)。土地出讓方式并非價(jià)高者得的方式，由建設(shè)主體與建筑設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)聯(lián)合提交競(jìng)標(biāo)方案，更符合政府對(duì)地區(qū)發(fā)展設(shè)想的主體，才有可能獲取土地。

4 彈性適應(yīng)的控制方法

在新一輪總體規(guī)劃理念和規(guī)劃體系框架下，要求控規(guī)編制在落實(shí)單元規(guī)劃確定的系統(tǒng)性控制和底線要求基礎(chǔ)上，更重點(diǎn)銜接項(xiàng)目實(shí)施需求，轉(zhuǎn)變既有自上而下的規(guī)劃思路和方法，將市場(chǎng)、社會(huì)訴求與上位目標(biāo)有效結(jié)合。

因此，從開(kāi)發(fā)控制要求和實(shí)施主體參與來(lái)看，今后整單元控規(guī)與局部調(diào)整的編制目的應(yīng)各有側(cè)重，形成差異化的組織方式、成果深度、控制力度以及配套程序要求。

圖6 南橋新城08單元區(qū)位圖

圖7 南橋新城08單元城市設(shè)計(jì)總平面圖

圖8 南橋新城08單元規(guī)劃用地圖

4.1 整單元控規(guī), 明確底線控制要求, 研究彈性規(guī)劃編制方法

一般無(wú)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體參與規(guī)劃編制過(guò)程，包括整單元控規(guī)新編/修編和范圍較大的局部調(diào)整等，其編制目的仍為由上至下細(xì)化落實(shí)上位規(guī)劃目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)地區(qū)人口、建筑總量平衡，突出整體統(tǒng)籌特點(diǎn)。成果深度達(dá)到普適圖則深度，視城市設(shè)計(jì)方案研究情況可增加附加圖則控制要素。

上述控規(guī)在具備指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)的深度要求同時(shí)，應(yīng)具有適應(yīng)性。充分研究公共設(shè)施、公共空間、道路網(wǎng)絡(luò)以及慢行等系統(tǒng)，在固化系統(tǒng)性控制要求基礎(chǔ)上，考慮為今后項(xiàng)目深化留有一定實(shí)施彈性，對(duì)項(xiàng)目管理采取彈性控制手段，如：土地功能混合使用和兼容性；在強(qiáng)度分區(qū)內(nèi)總量平衡前提下，各地塊容積率轉(zhuǎn)移或地塊容積率的微調(diào)幅度；公共空間和慢行步道的“可變”控制方法等。在此基礎(chǔ)上形成設(shè)計(jì)導(dǎo)則用于指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施或帶方案控規(guī)編制。也可簡(jiǎn)化操作程序，允許在一定幅度范圍內(nèi)，采用規(guī)劃執(zhí)行對(duì)項(xiàng)目建設(shè)控制要求進(jìn)行微調(diào)。

4.2 控規(guī)局部調(diào)整, 強(qiáng)調(diào)自上而下與自下而上的協(xié)商過(guò)程, 體現(xiàn)精細(xì)化管理要求

一般有明確的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體參與（包括一級(jí)開(kāi)發(fā)主體），將建筑方案深化置于土地出讓環(huán)節(jié)前，細(xì)化建設(shè)控制要求。研究深度需達(dá)到切實(shí)可行的建設(shè)方案論證（甚至完成初步建筑方案），明確的開(kāi)發(fā)機(jī)制和實(shí)施路徑，以此為基礎(chǔ)，經(jīng)協(xié)商后制定法定圖則，直接指導(dǎo)土地出讓和建筑管理。

上述控規(guī)成果深度一般將達(dá)到附加圖則深度，明確業(yè)態(tài)設(shè)置要求，明確地塊內(nèi)集中綠地、廣場(chǎng)、公共通道、貼線率等建設(shè)要求。控制力度體現(xiàn)為剛性和強(qiáng)約束力，直接指導(dǎo)項(xiàng)目管理，納入土地出讓條件。

4.3 完善與控規(guī)應(yīng)用相適應(yīng)的管理程序,加強(qiáng)控規(guī)編制中公眾參與力度

結(jié)合有機(jī)更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確立一套上下結(jié)合、與實(shí)施性控規(guī)編制相適應(yīng)的管理程序，重點(diǎn)研究開(kāi)發(fā)主體參與控規(guī)編制操作流程，加強(qiáng)公眾參與力度。更多考慮物業(yè)權(quán)益主體、開(kāi)發(fā)建設(shè)主體、地區(qū)居民公共訴求等參與到編制過(guò)程，明確各利益主體參與的環(huán)節(jié)、作用以及具體操作要求。

可借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)土地出讓前設(shè)置遴選期等程序，改變土地價(jià)高者得的傳統(tǒng)土地拍賣方式，選擇符合政府開(kāi)發(fā)意圖的開(kāi)發(fā)主體共同參與控規(guī)編制。

優(yōu)化銜接項(xiàng)目實(shí)施的通則性程序規(guī)定，根據(jù)不同彈性幅度和授權(quán)情況，確定相應(yīng)審批程序（包括實(shí)施深化、項(xiàng)目執(zhí)行等）的分類適用情形和標(biāo)準(zhǔn)。

5 南橋新城08單元核心區(qū)彈性控制的初探

奉賢區(qū)南橋新城FXC0-0008單元（以下簡(jiǎn)稱“08單元”）位于南橋新城中央生態(tài)林地以南，屬于新城重要的公共活動(dòng)中心，規(guī)劃范圍東至金匯港、南至浦南運(yùn)河、西至金海公路，北至航南公路，用地面積約2.53 km2（圖6）。

由于2010年南橋新城總規(guī)對(duì)該單元功能定位的調(diào)整、地鐵5號(hào)線規(guī)劃建設(shè)等外部條件變化，08單元于2012年啟動(dòng)了整單元修編，結(jié)合新一輪城市設(shè)計(jì)方案征集，對(duì)用地布局進(jìn)行優(yōu)化，同步編制附加圖則，于2016年完成編制和審批。

08單元定位為南橋新城的生態(tài)景觀核心之一，南橋新城現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地和公共服務(wù)中心，南橋新城低碳、宜居、時(shí)尚濱水核心區(qū)。本次修編進(jìn)一步強(qiáng)化了“上海之魚(yú)”濱水空間的公共性和環(huán)湖綠地的生態(tài)性，以濱水公園為主，適當(dāng)規(guī)劃一定規(guī)模的商業(yè)、文化等公共服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)公共服務(wù)功能的混合（圖7-圖8）。

圖9 南橋新城08單元彈性控制分區(qū)劃示

圖10 視線廊道分析

圖11 公共空間體系分析

圖12 慢行體系分析

圖13 空間界面分析

在確定上述開(kāi)發(fā)地塊的用地規(guī)模和邊界過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)其主要依據(jù)為城市設(shè)計(jì)方案，但由于今后項(xiàng)目實(shí)施存在多種可能性，同時(shí)環(huán)湖功能性項(xiàng)目引進(jìn)并不是一蹴而就，而是一個(gè)持續(xù)發(fā)展過(guò)程。為提高規(guī)劃管控適應(yīng)性，應(yīng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)需求的時(shí)效性，在遵循城市設(shè)計(jì)控制原則，主導(dǎo)功能、建設(shè)總量以及地塊建筑高度不突破前提下，嘗試對(duì)環(huán)湖地區(qū)內(nèi)建設(shè)開(kāi)發(fā)采用彈性控制，并對(duì)彈性控制區(qū)范圍、控制要素、彈性幅度和管理程序進(jìn)行專項(xiàng)研究。

5.1 彈性控制區(qū)的定義

鑒于08單元以公共服務(wù)為主的功能定位，具有很強(qiáng)的地域識(shí)別性，在環(huán)湖公共活動(dòng)區(qū)域內(nèi)設(shè)立彈性控制區(qū)進(jìn)行控制，提高規(guī)劃管控效率，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性（圖9）。

該區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)城市設(shè)計(jì)研究，對(duì)地塊性質(zhì)、建筑形態(tài)、高度分區(qū)、公共空間類型以及開(kāi)發(fā)總量等均形成系統(tǒng)性控制要求，進(jìn)一步考慮水系和道路分割、建設(shè)規(guī)模以及項(xiàng)目引進(jìn)需求等因素，將上述區(qū)域劃分為4處彈性控制區(qū)（表1），劃定原則如下：

（1）位于重點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)，通過(guò)普適圖則與附加圖則共同管控；

（2）以公共服務(wù)和公共開(kāi)放空間為主要功能，體現(xiàn)地區(qū)活力的區(qū)域；

（3）未來(lái)面臨項(xiàng)目引進(jìn)不確定，將頻繁調(diào)整規(guī)劃的片區(qū)；

（4）以街坊為基本單元，開(kāi)發(fā)規(guī)模總量可控。

5.2 彈性控制策略

同一彈性控制分區(qū)內(nèi)，土地出讓前，可根據(jù)區(qū)域開(kāi)發(fā)的實(shí)際需求，以維護(hù)公共利益為原則，堅(jiān)守開(kāi)發(fā)總量紅線，維持建筑高度、主導(dǎo)功能不變，保證公共空間系統(tǒng)性控制要求的前提下，可對(duì)彈性控制區(qū)范圍內(nèi)的地塊邊界、混合用地建筑量比例予以調(diào)整。并對(duì)彈性控制區(qū)內(nèi)應(yīng)遵循的底線要求、彈性要素和可調(diào)整幅度，以及相應(yīng)的管理程序作了明確規(guī)定。

（1）彈性要素及其調(diào)整幅度：考慮到控規(guī)法定性要求，彈性要素限制為地塊規(guī)模和邊界、混合用地建筑比例這兩項(xiàng)，對(duì)其可調(diào)整幅度也進(jìn)行控制，包括：地塊面積增減幅度不超過(guò)15%；商業(yè)服務(wù)業(yè)用地與文化用地之間可互相轉(zhuǎn)換，單個(gè)地塊內(nèi)的文化設(shè)施建筑量不少于地塊總建筑量的15%。

（2）彈性控制底線要求：確保地區(qū)景觀風(fēng)貌和整體天際線要求，彈性控制分區(qū)內(nèi)建筑總量和地塊高度不變，混合建筑比例調(diào)整需充分保障地區(qū)活力。充分保障地區(qū)公共利益和開(kāi)放性要求，地區(qū)文化設(shè)施建筑總量不低于總建筑量的15%；地塊邊界調(diào)整不得侵占不可變公共通道、不可變廣場(chǎng)、貼線率60%及其以上的空間界面、綠線退界、藍(lán)線退界、視廊通道等空間要素（圖10-圖13）。

（3）管理程序：參照規(guī)劃執(zhí)行①規(guī)劃執(zhí)行程序適用于項(xiàng)目管理層面，在保證規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性的前提下，在一定彈性和幅度內(nèi)，結(jié)合實(shí)施特點(diǎn)和要求，對(duì)控制要求進(jìn)行調(diào)整。按照對(duì)公共和相鄰地塊利益的影響程度和地塊自身發(fā)展的合理程度，分為甲、乙、丙3類適用情形。乙類適用程序，同時(shí)應(yīng)征求周邊地區(qū)利益相關(guān)人和相關(guān)部門的意見(jiàn)（表2）。

5.3 與既有成果規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的銜接

（1）將彈性控制內(nèi)容納入既有控規(guī)成果體系：彈性控制分區(qū)定義、控制要素及相關(guān)要求納入法定文本和普適圖則。涉及不可變公共通道、不可變廣場(chǎng)、綠線退界、藍(lán)線退界和視廊通道等空間底線控制要求納入附加圖則，形成空間要素控制圖。

（2）彈性控制幅度和程序要求與既有規(guī)劃執(zhí)行管理要求相銜接：在既有控規(guī)管理框架內(nèi)進(jìn)行研究，彈性控制幅度和程序要求符合項(xiàng)目管理規(guī)定，要求加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施階段建筑方案研究以及利益相關(guān)人參與力度。

目前，本市控規(guī)編制中采用彈性控制方法的項(xiàng)目并不多，仍采用“一事一議”方式，主要依托項(xiàng)目研究深度以及地區(qū)特定控制需要。除了虹橋機(jī)場(chǎng)東片區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)控規(guī)修編以外，南橋新城08單元應(yīng)該說(shuō)是對(duì)城市公共活動(dòng)中心地區(qū)的彈性適應(yīng)技術(shù)方法的一次實(shí)質(zhì)性探索。隨著上述地區(qū)彈性規(guī)劃項(xiàng)目管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，以及本市分區(qū)分類控規(guī)編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求的不斷完善，將為今后控規(guī)編制方法的創(chuàng)新和優(yōu)化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

表1 彈性控制區(qū)分區(qū)地塊表

表2 彈性適用要素及其控制要求

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Exploration of Flexible Methods of Regulatory Plan in Context of Elaborate Management and Multi-interest Coordination

HU Yuzhi

This essay mainly explores how to improve the adaptability of regulatory plan so that it can coordinate multi-interests without scarifying public benefits. Firstly, it analyses the deficiencies of regulatory plan system in Shanghai in recent years and the causes behind. Secondly, it learns from the experience of other countries in development control and their flexible regulation methods. In addition, it takes 08 Unit of Nanqiao New Town as a trial project. We define the adaptive control area and determine the adaptive baseline, elements and their adjustable ranges, to examine how the recommended methods work out in city public center area, which contributes to the innovation and optimization of the control of regulatory plan.

Regulatory plan | Flexible methods of regulatory plan | Nanqiao New Town

1673-8985（2017）03-0129-06

TU981

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