從汽車導向到完整街道：美國完整街道概述

陳 摯 劉翠鵬

從汽車導向到完整街道：美國完整街道概述

陳 摯 劉翠鵬

美國自1971年開始提出類似完整街道的理念以來，到目前共有712部法規采用了完整街道政策。以洛杉磯為例，剖析了不同類型的完整街道政策所發揮的作用。州政府通過完整街道法案，要求地方政府制定完整街道規劃、頒布完整街道設計導則。洛杉磯的交通規劃采用了完整街道的策略并制定了詳細的實施計劃，通過完整街道設計導則來實現對具體項目實施的指導。對比了美國完整街道與國內規劃不同的設計方法，并總結完整街道政策對我國交通發展理念及規劃管理的啟示。

完整街道 | 自行車 | 步行 | 交通 | 政策

陳 摯

成都市規劃設計研究院副所長，工程師，雙學位碩士

劉翠鵬

中國城市規劃設計研究院高級城市規劃師，碩士

美國是建立在機動車上的國家，大量的空間和交通經費都花在了道路建設上。據統計，道路交通建設占到美國交通經費支出的79%，公共交通為20%，自行車和人行系統建設僅占1%。然而調查顯示，美國人對交通經費使用的期望是：道路建設占37%，公共交通占41%，自行車和人行系統建設占22%，與實際支出情況大相徑庭[1]（圖1）。

不僅如此，66%的美國人希望有更多的出行方式可供選擇，73%的美國人覺得目前沒有選擇的余地只能開車出行，57%的美國人想要減少使用小汽車的時間[2]。

圖1 交通經費使用情況及居民預期比較

在美國，越來越多的城市和社區已經意識到這些問題，一場旨在營造更安全、更包容的交通網絡的完整街道運動正在全國范圍展開。截止2014年，美國已有712部法規采用了完整街道政策。48個州的58個區域規劃機構、58個郡縣、564個地方政府都采用了這一策略。這其中既有人口少于3萬人的小城鎮（218個），也有大城市——美國人口最大的15個城市中，有11個采用了完整街道政策[3]。

1 緣起

美國傳統的交通規劃與道路設計更多地關注汽車，而忽視了其他道路使用者。長久以來，這種不平衡的發展導致了其他交通出行方式（如步行、自行車、公交等）不方便、不安全，也就更難吸引更多人使用。20世紀70年代以來，許多組織開始倡導關注自行車和行人的交通設計與工程項目。

1971年，俄勒岡首先提出了類似完整街道的概念，當時采用的是Routine Accommodation的說法，要求所有新建或改建道路必須設置自行車道和人行道，并且要求州政府和地方政府為自行車及人行道設置提供資金保障。此后，16個州的法律法規陸續采用了類似完整街道的理念。

2003年，自行車倡導者Barbara McCann提出用Complete Street替代Routine Accommodation的概念，也就是現在所說的完整街道。這個說法更有力，內涵也更廣泛。

隨后，美國規劃協會、美國景觀協會、美國退休人士協會、美國公交協會和美國心臟協會的代表共同發起成立了美國完整街道協會（The National Complete Streets Coalition）。該協會于2004年發起了全國范圍的完整街道運動。

2 內涵

事實上，完整街道并不是一個新的事物，許多地方在這個概念出現以前已經著力于建立安全、高效、便捷的街道系統。完整街道只不過是這一“傳統”做法的一個新的稱呼。然而這一稱呼在全美國范圍內被迅速而廣泛地采納，現在已經成為設計、建造、維護街道系統的重要基本原則。

完整街道，從內涵上講，是指面向所有人的街道。其設計宗旨是使之為所有使用者安全使用，不論其年齡、身體狀況或使用何種交通方式。

在美國以機動車為主導的交通背景下，完整街道更多強調的是安全的步行和自行車環境。調查顯示，在美國，50%的出行距離在3英里以內，28%是在1英里以內，其中有60%是通過開車來實現的[4]。如果這些出行可以通過自行車或步行來實現，那么街道的交通壓力和環境污染問題都會得到明顯改善。

許多因素都會影響完整街道設計，例如設計車速、土地使用情況、交叉口控制方式等。然而，一個好的完整街道的設計基本上都遵循4條設計原則：第一，考慮不同交通方式、不同年齡用戶以及殘疾人的使用需求；第二，考慮周圍土地使用情況及相應的人流活動情況；第三，優先考慮提高交通網絡的連通性；第四，利用每一次改動道路的的計劃（如修理地下管網、調整鋪裝、重新劃線等），改善行人、騎自行車的人、公交乘客的出行條件。

3 政策框架

完整街道既指代的是街道的狀態（結果），同時也代表著形成這樣一個街道系統的過程。這一過程很大程度上依賴政策實現。美國完整街道協會每年會對當年全國各地新制定的完整街道政策打分，評選出10部最優秀的完整街道政策。根據美國完整街道協會的建議，一部優秀的完整街道政策應包含以下10方面內容。

（1）設立完整街道愿景，包括社區為什么需要完整街道，以及如何形成完整街道。

（2）明確街道設計面向所有的使用者，包括步行者、騎自行車的人、不同年齡或健康狀況的公交乘客、貨車司機、公交司機、小汽車司機等。

（3）如何將完整街道運用到新建項目或道路改造項目中，包括設計、規劃、維護、運營等。

（4） 明確由上級機關對特例進行說明，并制定相應的制度。

（5） 鼓勵街道形成互聯互通的網絡。

（6） 要求區域內各個機構在設計所有道路時都采用這一策略。

（7） 根據用戶需求不同，明確最優方案和底線方案。

（8） 根據社區環境不同，指導完整街道的策略做出相應的調整。

（9） 建立可量化的實施成效評價體系。

（10） 明確政策實施的具體步驟。

4 案例剖析——以洛杉磯的完整街道政策、規劃為例

洛杉磯被認為是郊區化、城市蔓延的典型，公共交通極不發達、出門必須靠車是所有在此生活的人的共識。當地政府也已經意識到這一問題，并著力改變這一現狀，這使得這座城市成為完整街道政策較為完善的城市之一。與之相關的規劃、法規包括加州完整街道法案、洛杉磯交通規劃、洛杉磯完整街道設計導則等，各司其職，共同構建了洛杉磯的完整街道政策法規體系。

4.1 加州完整街道法案（Complete Streets Act of 2008[AB1358]）

2008年，加州州議會批準了完整街道法案。該法案是洛杉磯及加州其他地方政府制定完整街道政策的基石。法案要求地方管理部門規劃建立平衡、多元的交通網絡，以滿足所有道路使用者的需求，包括摩托車駕駛者、行人、自行車、兒童、殘疾人、老年人、送貨員、公交使用者等，同時適應鄉村、郊區和城市的不同環境。該法案指出，未來規劃重點之一是交通方式的轉變，即從單人駕駛小汽車轉向公交、自行車及步行。該法案要求各地應將完整街道的政策與標準納入城市總體規劃，并在2014年1月1日前完成規劃導則的更新，以適應這些要求。

按照該法案的要求，各地方政府相應出臺了完整街道政策、手冊等，指導具體建設和項目實施。

4.2 洛杉磯交通規劃（Mobility Plan 2035）

2015年10月6日頒布實施的洛杉磯交通規劃2035明確提出采用完整街道政策。該規劃確立了未來10年內洛杉磯交通發展的5大目標：（1）安全第一，（2）構建世界級的基礎設施，（3）服務所有洛杉磯人，（4）合作、交流及公眾參與，（5）營造干凈、健康的社區環境。該規劃強調安全性、車輛減速、可達性等，體現洛杉磯完整街道設計導則的主要原則。規劃要求道路改造經費的20%應被用于完整街道的改善措施上。其規劃內容是《洛杉磯完整街道設計導則》編寫及洛杉磯市完整街道建設的具體依據。

圖2 局部縮窄道路（左）與抬高的人行橫道（右）

4.3 洛杉磯完整街道設計導則（Complete Streets Design Guide）

2014年11月，洛杉磯公布了完整街道設計導則草案。草案將城市街道分為主干路和非主干路。其中主干路占40%（3 000英里），非主干路占60%（4 500英里）。此外，導則還對特殊道路形式（如共享道路、步行專用道、公共樓梯、綠道等）做出了詳細規定。

導則的一個重點是不同道路寬度實施完整街道的范式。每個范式里通常包括人行道、自行車道、停車道、一般機動車道、公交專用道、中央左轉車道等。根據道路等級不同、在道路系統中發揮的作用不同、兩側用地性質不同及坡度區別等，給出建議的斷面形式。

導則針對人行道設計、車行道設計、交叉口設計等提出具體的引導要求。以人行道設計為例，引導內容包括建筑入口、臨時廣告牌、標識系統、座椅、室外就餐區域、公共藝術、行道樹及景觀、雨水收集與處理系統、自行車停車設施、自行車租賃系統、市政等基礎設施、路燈、垃圾回收設施、公交站等。研究每類設施設置的優點、實施條件、需要注意問題，以及設計導則或建設標準。關注的重點包括建筑細部、設施配置、景觀塑造、場所營造等。導則指出，完整街道設計并沒有放之四海而皆準的辦法，需要根據街道、周圍用地、建成環境、歷史交通事故情況、交通需求、資金情況等的具體情況決定采用何種策略（圖2）。

該導則面向不同的使用者：對政府而言，可以保障所有項目設計時采用完整街道準則；對開發商而言，也可以此導則來指導其開發建設，使之符合完整街道的準則；議會代表等可以參考此導則提出改進交通環境的議案；社區和地方團體亦可依據此導則提出改進社區交通安全的主張。

5 常用設計方法

正如《洛杉磯完整街道設計導則》所指出的，完整街道并沒有標準的模板，因為每條街道本身和它所處的城市環境都是獨特的。但一些常用的設計、改造方法卻是可以提煉的。例如拓寬路沿石、設置人行過街倒數信號燈、減少車道寬度、增加人行過街安全島、減少車道數量、增加自行車道、增加人行道緩沖區（種植植被）、在交叉口處增加公交超車道和信號、增加公交專用道、人行先行信號、為殘障人士設置的信號設施（如聲音信號、語音信號、震動等）。其中部分設計方法與國內的規劃思路頗不一樣。

5.1 拓寬路沿石（Curb Extension）

國內目前通常采用交叉口拓寬以增加通行能力。但近年美國很多交叉口卻采用了拓寬路沿石（壓縮交叉口）的做法。這一做法適用于設有路邊停車的街道，因為交叉口一般是禁止停車的，拓寬交叉口路沿石并不會減少路邊停車位。另一常用做法是在不改變車道數的基礎上，通過拓寬路沿石來減小交叉口路緣石的轉彎半徑。這些做法的初衷是縮短人行過街距離。此外，由于交叉口變窄、轉彎半徑減小，機動車速會降低6—8英里/h[5]，機動車駕駛員的視野范圍相應增加，進而提升交叉口安全性。與拓寬路沿石配套的措施，通常包括增加殘疾人坡道、人行過街倒數信號燈、人行道標識等（圖3）。

除交叉口外，在公交車站也可以采用類似的取消停車位、拓寬路沿石的策略。一些地方政府鼓勵街道兩側的商鋪參與拓寬路沿石的改造。比如長灘市（Long Beach）政府鼓勵商鋪出錢進行人行道改造，改造后新增的人行道空間由政府租給商鋪使用。政府增加收入的同時，商鋪也因擴大營業面積而獲利。這一做法適用于車流量較小、商業氛圍良好的街區（圖4）。

5.2 縮減機動車道（Road Diet）

在我國，道路越修越寬的案例屢見不鮮。但在美國部分街道正在進行“瘦身”，即縮減機動車道數量。根據美國的交通法規，日均車流量（Average Daily Traffic，簡稱ADT）小于20000的街道可以由4車道壓縮成3車道，即兩條直行車道和一條中央雙向左轉車道①中央雙向轉彎車道與我國的左轉彎車道概念不同，整個路段由黃色虛/實線限定，供左轉彎車輛離開或進入街道使用，直行車輛不得使用這根車道。；日均車流量小于40 000的可以由6車道壓縮成5車道，即兩條直行車道和一條中央雙向左轉車道（圖5-圖6）。這一做法可以減少沖突點，進而使各類交通出行方式的安全性提高30%[5]。本身交通量較小的街道，改造后的通行能力幾乎不受影響，甚至有些街道因為增加了左轉車道而提升了通行能力。通過對車道重新劃線，實現縮減機動車道、增加自行車道，成本低廉。也可以將剩余空間用作增加人行道、非機動車道或分隔帶。

5.3 增加小型交通島（Roundabout）

國內許多城市都在拆除交通島，然而美國有些地方正在增加小型交通島。這里所說的交通島并不是大型（快速）的交通環島，或是需要交通信號燈的交通環島，而是針對車流量較小、沒有信號燈控制的交叉口，為了降低車速而設計的小型交通島，尤其適用于以居住為主的區域及各方向都只有一根車道的交叉口。這一設計有降低車速、減少沖突點、避免左轉等優點。由于交叉口較小，交通島的直徑也較小，不利于大型車輛通過，在設計和建造時可以采用低矮或與地面等高的鋪裝，以方便消防車等大型車輛通過（圖7-圖8）。

5.4 構建靈活、多元的自行車網絡

以洛杉磯為例，自行車系統分為3個級別：一級自行車道（Bike Paths），建議寬度12英尺（最小寬度8英尺），并配有2英尺寬的路肩，一般是沿河流、市政廊道設置的自行車專用通道；二級自行車道（Bike Lane），建議寬度6英尺，畫雙線界定；三級自行車道（Signed Bike Route），在道路空間不足設置單獨的自行車道時，通過標識系統明確自行車可與機動車共享車道，要求選在照明系統良好、連通性良好、設計車速不高的道路上。

圖3 交叉口拓寬路沿石設計圖

圖4 人行道拓寬增加沿街商鋪經營面積的實例照片

還有一種特殊的自行車道：通勤自行車道，指在通過高峰時段通過禁止路邊停車形成的自行車道。這條車道上同時畫有機動車停車線和自行車道標示，在高峰時段可以實現二級自行車道的作用，在非高峰時段則是路邊停車的功能（圖9-圖10）。

圖7 增加小型交通島實施照片

圖8 增加交通島設計方案（左：現狀，右：設計方案）

圖9 三級自行車道

圖10 通勤自行車道

自行車網絡不僅包括自行車道，還包括自行車停車設施，有些地方甚至要求辦公場所提供更衣、沐浴的設施給自行車通勤者使用。

6 對國內建設的啟示

隨著機動車快速增長，我國許多城市自行車、行人的空間逐漸被壓縮、侵占。尤其是交通壓力增大以后，交通規劃如果一味滿足機動車的需求，不論是空間成本或是經濟成本，都將難以負荷，更重要的是能源消耗巨大、對環境產生威脅。美國的完整街道理念與政策正是對這些問題的反思——倡導多種交通方式、公平的出行環境，可以緩解交通壓力、改善環境污染問題，是可持續的交通發展理念。

雖然我國街道空間大多考慮了不同使用者的需求，但與美國完整街道的政策還是存在明顯的不同，體現在兩方面。一方面，美國強調通過完整的法規、政策來保障完整街道的實施與維護。如前文所述，州政府的法案是完整街道政策廣泛推廣的基石，明確要求地方政府制定完整街道政策、手冊，進而保障這一理念的貫徹與落實。地方政府通過規劃、導則進行整體控制和建設引導，有效地指導了街道設計和改造。而我國就要求各級政府、規劃及建設部門共同作為，從制度上保障不同交通方式的出行環境。另一方面，美國的街道空間設計采用了一些與我國相反的設計思路，如拓寬路沿石、縮減機動車道、增加小型交通島等。正如《洛杉磯完整街道設計導則》所指出的，完整街道并沒有標準的模板，我國的規劃設計不能簡單照搬這些做法，應在分析具體條件的基礎上予以采用。比如大規模的住區內可以實施增加小型交通島，有路邊停車的街道可以嘗試拓寬路沿石等。具體項目的實施不僅需要街道設計，更需要政策機制的創新，比如鼓勵沿街商鋪參與到街道改造中等。

美國的完整街道運動并非只針對新建道路，更多的是對已建成道路的更新、改造。許多思路與方法都可以因地制宜地在我國運用。目前我國許多城市都在編制或修編慢行系統規劃，可以借鑒美國的經驗，規劃靈活、多元的慢行網絡，避免走美國城市蔓延、依賴機動車出行的彎路。

References

[1]Gotschi, Thomas, Mills, et al.Active transportation for America: the case for increased federal investment in bicycling and walking[R]. RTC 2008.

[2]Claire W..Future of transportation national survey[R].2010.

[3]National Complete Streets Coalition. The best complete streets policies of 2014 [R]. 2014.

[4]U.S. Department of Transportation, Federal Highway Administration. National household Travel Survey[R]. 2009.

[5]MARC, National Complete Streets Coalition. Complete streets handbook [R]. 2012.

Complete Streets in the United States

CHEN Zhi, LIU Cuipeng

The concept of complete streets was first established in 1971 in the United States. Nowadays, a total of 712 jurisdictions have complete streets policies in place. This article takes Los Angeles as an example to analyse how different policies work together to achieve complete streets. This article summarizes several complete streets design approaches which are different from the current planning theory or method in China, and concludes how the concept of complete streets can inspire the transportation development and policy making in China.

Complete streets | Bicycle | Pedestrian | Transportation | Policy

1673-8985（2017）03-0140-05

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