“2017城市群協同治理論壇”成功舉辦

“2017城市群協同治理論壇”成功舉辦

編者按：2017年4月20日，“2017城市群協同治理論壇”在湖南城市學院建筑規劃樓成功舉辦。本屆論壇由中國城市規劃學會主辦，中國城市規劃學會城鄉治理與政策研究學術委員會、湖南城市學院、湖南省城鄉規劃學會承辦，湖南城市學院建筑與城市規劃學院、湖南城市學院規劃建筑設計研究院、湖南省城市經濟研究基地、湖南省新型城鎮化研究基地協辦。論壇開幕式由中國城市規劃學會城鄉治理與政策研究學術委員會主任張京祥教授主持，中國城市規劃學會副理事長、秘書長，國際規劃師學會副主席石楠教授致辭。部分省市規劃管理部門、規劃設計院以及有關規劃、設計咨詢機構、開發企業代表200余人出席了論壇。為了進一步交流城市群協同治理的新理念、新方法和新路徑，現將部分專家的精彩發言整理如下，以饗讀者。

結合西咸一體化發展來談西部地區的城市群協同治理

史懷昱

陜西省城市規劃設計研究院 院長

西咸一體化可分成兩大階段。第一階段：省級主導，兩市協調（上世紀1990年代末—2016年）。西安和咸陽兩市的一體化建設，從開始提出到2016年大致經歷了三個時期。第一個時期：省上敦促，兩市協作（2000年—2007年）。第二個時期：省上統籌，共建新區（2008年—2010年）。第三個時期：省政府主導，建設新區（2011年—2016年）；第二階段：市級（西安）主導，統一建設（2017至今）。2017年1月陜西明確由西安市托管西咸新區，西安、咸陽兩市的一體化速度明顯加快，但是，這種以行政區劃調整來解決協同治理問題的方法仍值得商榷。

總結西咸新區的發展歷程，我認為在城市群協同治理方面，需要重點考慮以下3個方面。首先，治理方式與發展階段密切相關。城市群的發展在理論上可分為雛形發育、快速發育、趨于成熟和成熟4個階段。在不同發展階段，城市群發展的動力機制、開發模式、空間結構也有所不同，應結合階段特征采取不同的治理方式。其次，治理的方式應該體現層級性，對于不同層級應該留有一定的彈性。省級層面（乃至國家層面）、市縣層面應該有治理側重，采用行政手段或是體制外的各種非正式的制度安排，分層應對協調發展的問題。最后，協同治理的核心是解決好利益分配問題。城市群協同發展牽涉到不同的發展主體，在制定協同發展政策時，要做好不同主體的利益分配問題，做到公平公正，才能有效促進城市群的一體化協同發展。

治理的尺度、邊界及其社會維度

劉玉亭

華南理工大學建筑學院城市規劃系 教授、博導

今天談治理的3個重要議題。一是尺度（scale）。首先是作為區域治理領域的重要理論范式，即“尺度重構”（rescaling）和“尺度政治”。改革開放早期，中央分權導向的“尺度下移”（downscaling），促進以大城市為主體的地方發展。而在新世紀融入全球化背景下，以“城市群”等為主體的“尺度上移”（upscaling），則旨在促進區域協調，參與全球競爭；其次是作為治理的對象尺度。不同對象尺度，所能采取的治理模式以及所應關注的治理問題各有側重。

二是邊界（border）。廣義上，邊界并不單純指代一個固化的物質實體，更有廣泛的社會、文化和政治內涵，并具有不斷演進和重構的特質。從治理的緯度，邊界同樣具有多尺度、多緯度的內涵演繹。以廣佛邊界地區為例，府際間的同城化努力，在組織模式以及項目共建等方面稍有成效，但在利益分配和政治考量等方面的各自盤算，導致廣佛在基礎設施互聯、公共服務設施共享等方面仍是低效運行。

三是治理的社會緯度（civil society）。政府、市場和社會作為發展的三元主體，在治理領域的理想層面，應形成現實關聯和協同互動的治理共同體。在西方國家，社會組織在國家和地方治理的多個領域發揮了重要甚至是決定性作用。但在中國的現實背景下，社會緯度是矮化的甚至是缺失的！如何回歸社會主體的本真屬性，這需要自我反思，也需要國家在治理體系的深層次改革。

從人本與生態視角看高鐵與城市的協同發展

李 輝

中鐵城市規劃設計研究院 副院長

我主要從人本和生態的角度，探討高鐵與城市如何更好地協同發展。關于人本問題。首先是高鐵站的選址，不少城市的高鐵站選址都遠離建成區，導致了“高鐵很快，到家不易”現象，依托高鐵站建設的新城新區人氣也不旺。尤其是中小城市不能盲目跟風大城市，應結合城市自身能級和階段合理選址；其次是城市活力。高鐵站區的開放性、公共性應當大大加強，車站和城市要真正一體化，而不是各自為政。從規劃上看，把一些吸引人氣的公共設施布局在站區周邊，形成城市客廳，這樣大家才愿意聚集過來活動，會出現很多衍生功能，城市的活力才能激發出來。

關于生態問題。現在高鐵站地區普遍是一個大車站加一個大廣場，對原生的生態環境不夠尊重，市民體驗不夠好。我認為不少高鐵站周邊建設過于強調儀式性、展示性，而忽略了生態特色。習總書記對北京副中心的規劃建設有一個指示，就是要讓綠色生態成為副中心最大的特色。北京那樣的城市都要把綠色生態作為最大的特色，高鐵站為何不可呢？很多人對南京火車站印象深刻，一出站碧波蕩漾的玄武湖、郁郁蔥蔥的紫金山和整個城市的天際線一覽無余，南京“山水城林”的特色一下子就出來了，這是一個“設計結合自然”的典范。

快速城鎮化地區鄉村空間優化路徑探索

趙 毅

江蘇省城鎮與鄉村規劃設計院 副院長、研究員級高級規劃師

伴隨著城鎮化進程的推進，農村人口減少是大勢所趨。在研判并遵循城鄉發展規律的前提下，實現鄉村人口的“精明收縮”和鄉愁記憶的永久留存，促進鄉村基本公共服務改善和村莊居民點空間優化，是城鄉統籌發展需要回答的重要問題。

江蘇人多地少，城鎮化快速發展，在鄉村空間優化方面進行了有益探索。一是重新審視、挖掘價值。重識鄉村的生態、文化、產業等多元價值。二是眾中選優、分類引導。將現狀自然村莊分為“重點村”、“特色村”和“一般村”，其中“重點村”和“特色村”是規劃發展的村莊。“重點村”以推進鄉村地區基本公共服務均等化為目標，“特色村”以留下鄉韻、記住鄉愁為目標，將公共服務水平提升和保護鄉愁進行有效統一。三是分級配置，服務保障。“重點村”配置規模適度的公共服務和交通市政設施。通過“重點村”的合理布局和設施配置，引導形成城鄉均等的公共服務設施體系。四是保護特色、記住鄉愁。村莊特色主要體現在內涵挖掘和外在形塑兩個方面，通過“內外兼修”，塑造特色田園鄉村。五是有序引導、環境整潔。鄉村地區大量“一般村”仍會長期存在，應按照“整潔村莊”標準建設并建立長效管理機制，保障村民基本生活需求。

城市群規劃編制的原因、方法和內容

官衛華

南京市城市規劃編制研究中心 副主任

城市群規劃應重點考慮以下3個方面：

一是“為什么編？”深入剖析當前城市群規劃存在的問題，例如對主體功能區規劃缺乏在市縣空間層面的分解落實，省市域城鎮體系規劃中對生態保護、區域協調等規劃內容過于原則。今后城鄉規劃主管部門可通過創新開展城市群空間協同規劃等多種規劃形式，上承全國城鎮體系規劃、主體功能區規劃等上位規劃，下接法定城鄉規劃，積極引領城市群協同發展。

二是“怎么編？”強調自上而下與自下而上相結合，切實將過去以科層制管理、指令性控制、行政力配置資源為特征的工作方式轉變為以扁平化治理、多元協調協商、市場配置資源為特點的組織方式。例如2013年南京都市圈內8個城市自下而上聯合成立了都市圈城市發展聯盟，以“平等互利、深化協作、責任共擔、共贏發展”為準則，建立起有利于區域公平、適應市場經濟條件的“決策—協調—執行”三級運作機制。

三是“編什么？”要有所為，有所不為。按照市場決定和政府調控相結合的原則，重點以利益協調為核心，以厘清城市外部空間規劃條件為導向，與政府事權相匹配，結合各城市的人口、產業、生態和城鎮空間布局狀況，確定各城市之間的規劃約定。以此指導各城市總體規劃修編和跨界地區控制性詳細規劃等法定規劃的編制，實現“以管定編”。

城市群發展的精髓就是“協同”

于 濤

南京大學建筑與城市規劃學院 副教授

“協同”既是城市群發展的高級階段，也是其走向成熟的標志。否則城市群只是一群烏合之眾、一盤散沙，只會加劇地方行政壁壘、拔苗助長以及同質化競爭等問題，有專家形象地稱之為“城市群病”。因此，為了解決城市群發展的問題，必須通過治理等方式來推動城市群在產業、社會、空間、公服、交通、基礎設施、環保、生態、城鄉統籌以及體制機制等方面的“協同”。

“城市群協同治理”到底路在何方？我認為可以從三個方面入手：一是明確城市群發展目標與戰略，設立高權威協同管理機構，細化組織協調和利益共享機制，共享城市群空間信息平臺，推進跨界地區銜接；二是強化城市群規劃的法定地位，優化城市群規劃的編制范式，以城市間要素流分析為依據，實現城市群從單中心、等級化向多中心、扁平化空間格局的轉變；三是加快城市群協同治理創新，利用城市群協同發展評估體系改革“畫地為牢”的政績考核制度，推進“省管縣”和“強縣（鎮）擴權”，擴大縣（鎮）的經濟和管理權限，調動中小城市和城鎮的發展積極性。城市群協同治理是一個復雜的系統性問題，從學術意義的城市群研究到治理的實操層面還有比較大的轉換空間，尚需治理的多元主體共同參與進來，才能更好地推動我國城市群的協同發展。

關于城市群協同治理的幾個觀點——基于深圳及周邊地區的觀察

盛 鳴

深圳市城市規劃設計研究院 副總規劃師

我認為，城市群協同治理首先需要情投意合，關鍵是利益共享、責任共擔。如果一味地通過自上而下的“拉郎配”，即便能夠建立諸如“市長聯席會議”等工作機制，城市群協同發展的實質性推進也將缺乏持久動力。只有從各城市的自身出發，滿足各自的興趣點或利益主張，上下聯動、尋求“非零和”博弈和多方共贏，才能避免“貌合神離”，實現真正的、可持續的協同發展。

其次，城市群協同治理需要順勢而為、循序漸進。由于受到有限的土地資源限制，深圳已經容納不下的部分產業開始外溢。特別是近幾年城市綜合商務成本的快速提高，使科技創新服務業的空間逐步分離，逐步將深圳最引以自豪的創新產業推到中心城區以外，甚至市外。實際上，這既可視作深圳產業輻射外溢，也是深莞惠一體化真正順勢而為、逐步開花的結果。

最后，市場和企業應該成為城市群協同治理的主導力量。從深莞惠地區城鎮協同發展的特點和趨勢看，企業和市場都是城市群協同發展的主要力量。互聯網、電子信息和金融等行業，包括華為和阿里巴巴都趨向于把研發中心放在深圳，將制造、倉儲物流和供應鏈等放在惠州、東莞等周邊城市。高端制造業、信息產業的研發+制造+物流一體化區域組織模式，可能成為未來深莞惠一體化的主要方向。

（本文圖片和文字由南京大學建筑與城市規劃學院于濤副教授提供。）