上海市城市更新系列政策的調(diào)研與評(píng)估

文/張永珍

上海市城市更新系列政策的調(diào)研與評(píng)估

文/張永珍

近三年來，上海提出“建設(shè)用地零增長(zhǎng)”目標(biāo)，圍繞集約用地、城市更新、自貿(mào)區(qū)與科創(chuàng)中心建設(shè)等陸續(xù)出臺(tái)了一系列創(chuàng)新政策。為此，筆者通過調(diào)研，從管理部門、園區(qū)平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)四個(gè)維度進(jìn)行分析，為今后的政策優(yōu)化和細(xì)化提供依據(jù)。

一、政策系統(tǒng)性問題

受訪企業(yè)認(rèn)為，現(xiàn)有城市更新政策似乎停留在原則上，缺少具體操作細(xì)則，且文件較為多變，各時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)又各不相同，由此導(dǎo)致政策的系統(tǒng)性、連貫性、一致性不強(qiáng)。

此外，政策之間存在交叉重疊，出現(xiàn)了政策路徑選擇性使用問題。文件之間，有的是前后繼承替代關(guān)系，有的在存在部分重疊的同時(shí)，在有些領(lǐng)域又存在政策空白區(qū)。

很多政策的有效期太短，如兩年或五年，企業(yè)對(duì)于今后的政策走向預(yù)期存有不確定性。而城市更新項(xiàng)目的操作程序較為復(fù)雜，轉(zhuǎn)型規(guī)劃、集體決策、實(shí)施改造的整個(gè)流程往往需要兩年以上時(shí)間。也就是說，城市更新項(xiàng)目實(shí)施所需的時(shí)間已經(jīng)超過了個(gè)別政策的有效時(shí)間。企業(yè)擔(dān)心政策優(yōu)惠可能隨時(shí)“關(guān)門”。有的企業(yè)因流程所需時(shí)間緊張，干脆放棄了改造計(jì)劃。因此，迫切希望有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、長(zhǎng)期的政策預(yù)期環(huán)境。

二、轉(zhuǎn)型方向較為單一

現(xiàn)有城市更新政策大部分聚焦于工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型再開發(fā)，轉(zhuǎn)型后的用途方向也基本鎖定在研發(fā)、辦公、商業(yè)等領(lǐng)域。

近年市場(chǎng)上商業(yè)、辦公物業(yè)總體處于過剩狀態(tài)，部分更新城市項(xiàng)目的收益狀況并不如預(yù)期。由于參與城市更新的企業(yè)大部分原來不從事房地產(chǎn)業(yè)，企業(yè)作為個(gè)體，很難對(duì)城市整體的空間需求有精準(zhǔn)的把握，再開發(fā)的用途定位重復(fù)、有偏差等情況時(shí)有發(fā)生。所以，政府在推進(jìn)城市更新項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)事先詳細(xì)評(píng)估周邊區(qū)域的市場(chǎng)供需狀況，給予科學(xué)引導(dǎo)，同時(shí)從總體上把控改造節(jié)奏，避免新增的城市空間供給與需求又出現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)性矛盾。

部分企業(yè)甚至提出，希望城市更新政策能根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置“由高往低”調(diào)整的路徑，或者保留用地性質(zhì)但允許靈活“降格”使用。

三、相關(guān)實(shí)施主體

（一）“園區(qū)平臺(tái)”身份的認(rèn)定

實(shí)際操作中，“園區(qū)平臺(tái)”大部分是由區(qū)一級(jí)政府認(rèn)定的，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，由此引發(fā)了許多疑問。如：大型集團(tuán)的園區(qū)平臺(tái)身份是確定的，但是其下屬股份公司或小比例參股的公司，事實(shí)上也承擔(dān)一部分園區(qū)開發(fā)職能，能不能也算作“園區(qū)平臺(tái)”？某單位在甲區(qū)已被認(rèn)定為“園區(qū)平臺(tái)”，跑到乙區(qū)參與城市更新項(xiàng)目，其平臺(tái)身份是否還要經(jīng)過乙區(qū)區(qū)政府的再次確認(rèn)？

（二）平臺(tái)公司的土地回購(gòu)政策

2015年的69號(hào)文規(guī)定：“支持園區(qū)平臺(tái)收購(gòu)企業(yè)節(jié)余工業(yè)用地。……土地收購(gòu)價(jià)格可以在原出讓價(jià)格基礎(chǔ)上，增加適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)成本和管理費(fèi)用，原則上不得高于上一年度區(qū)域內(nèi)的工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類地價(jià)的平均價(jià)格。”

這一政策雖然在名義上支持園區(qū)平臺(tái)進(jìn)行土地回購(gòu)，但過于理想化。從主體身份上講，“園區(qū)平臺(tái)”既沒有土地收儲(chǔ)的法定職能，也沒有享受特殊稅收優(yōu)惠，與被回購(gòu)主體談判時(shí)都是平等的民事主體。園區(qū)內(nèi)的土地收購(gòu)基本處于市場(chǎng)化運(yùn)作模式，價(jià)高者得，平臺(tái)公司在土地回購(gòu)方面并不具備優(yōu)勢(shì)。尤其是按照“原出讓價(jià)格加財(cái)務(wù)成本和管理費(fèi)用回購(gòu)”這一條，實(shí)踐中沒有可操作性。

（三）民營(yíng)企業(yè)的訴求

在地價(jià)高企的背景下，民企會(huì)將城市更新視作新的拿地手段，通過收購(gòu)兼并經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)企來獲取土地開發(fā)權(quán)。部分受訪民營(yíng)房地產(chǎn)企業(yè)建議出臺(tái)政策，拓寬民企參與城市更新的渠道，例如：篩選出一些城市改造PPP項(xiàng)目，與國(guó)企合作，就特定土地資產(chǎn)設(shè)立混合所有制的項(xiàng)目公司，注入資金和管理經(jīng)驗(yàn)。

四、存量補(bǔ)地價(jià)問題

受訪主體多數(shù)反映“補(bǔ)地價(jià)”的成本過高，現(xiàn)有政策所確定的補(bǔ)地價(jià)成本，與市場(chǎng)化拿地的成本差異不大。在城市更新背景下，企業(yè)除了補(bǔ)地價(jià)成本，往往還要承擔(dān)較多的公共利益部分，包括市政設(shè)施建設(shè)、公共空間等，很多項(xiàng)目難以在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自平衡。

受訪者建議，補(bǔ)地價(jià)金額確定時(shí)，應(yīng)根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的具體情況，對(duì)企業(yè)承擔(dān)的公共利益部分的支出，部分予以抵扣。

五、關(guān)于公共空間開放

受訪者基本都擁護(hù)增加公共空間、公共服務(wù)設(shè)施的政策，認(rèn)為公共空間與服務(wù)設(shè)施能夠帶來增量人流，對(duì)于地塊開發(fā)有正面作用，但政策細(xì)則還可優(yōu)化，例如：“規(guī)劃公共綠地、廣場(chǎng)用地及地塊開放空間用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)不低于15%。……規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)不低于10%。”這些硬性比例要求存在“一刀切”的問題，并沒有充分考慮當(dāng)?shù)氐墓才涮赚F(xiàn)狀和實(shí)際需求缺口。而且，企業(yè)對(duì)于周邊所需的公共空間和配套設(shè)施心里沒譜，需要政府的引導(dǎo)與信息支持。

建議“因地施策”，在提出公共空間開放要求的同時(shí)，由政府先行對(duì)該地塊周邊進(jìn)行綜合評(píng)估，向企業(yè)提供需求信息，避免企業(yè)盲目決策。另外，硬性指標(biāo)控制可以更靈活一點(diǎn)，建議將公共空間開放度與其他激勵(lì)措施掛鉤，或者允許跨區(qū)、跨地塊進(jìn)行“指標(biāo)調(diào)劑”，讓企業(yè)有更多的選擇權(quán)。

六、關(guān)于物業(yè)自持比例要求

改造后物業(yè)自持比例的要求，對(duì)企業(yè)產(chǎn)生的影響如下：1.降低了項(xiàng)目的預(yù)期收益率。目前辦公或商業(yè)的平均租金回報(bào)率通常都低于銀行同期貸款利率，也低于社會(huì)一般投資回報(bào)率，持有物業(yè)拉低了項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)。2.大部分參與城市更新的企業(yè)欠缺物業(yè)管理能力，長(zhǎng)期持有增加了項(xiàng)目管理成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。目前，參與城市更新改造的主體主要是非房地產(chǎn)主業(yè)的國(guó)企，企業(yè)在城市更新方面缺乏相應(yīng)的人才儲(chǔ)備和能力儲(chǔ)備。

受訪者建議，物業(yè)自持比例要求可采取更靈活的措施，例如：同一轉(zhuǎn)型大區(qū)域內(nèi)的兩家或多家開發(fā)主體，相互之間可“調(diào)劑”自持面積指標(biāo)；同一主體在不同區(qū)域同時(shí)操作兩個(gè)城市更新項(xiàng)目，可根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨笄闆r，跨區(qū)調(diào)劑自持面積指標(biāo)。

七、今后城市更新政策調(diào)整和優(yōu)化的方向

（一）完善政策法規(guī)體系

應(yīng)系統(tǒng)評(píng)估、梳理既有的創(chuàng)新政策，研究上海市城市更新過程的特點(diǎn)、難點(diǎn)，并借鑒其他省市的經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)啟動(dòng)地方性法規(guī)的制定程序。建立一套以“地方性法規(guī)（條例）+實(shí)施細(xì)則”為主干、充分融于本市規(guī)劃土地政策法規(guī)之中的體系，以替代目前“實(shí)施辦法+系列文件”的體系；以全面完整、可持續(xù)的政策創(chuàng)新機(jī)制，代替臨時(shí)性、應(yīng)急性的政策措施；將相互重疊、交叉但又有遺漏的政策體系加以梳理和完善。樹立廣義的城市更新理念，穩(wěn)定全社會(huì)的政策預(yù)期。

（二）建立跨部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制

上海已進(jìn)入“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)”時(shí)期，僅局限于規(guī)劃土地領(lǐng)域，僅僅依靠規(guī)土部門一家的制度創(chuàng)新，改革就難免會(huì)陷入單兵突進(jìn)的境地。應(yīng)當(dāng)建立包括財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)資委、經(jīng)信委、科委、市場(chǎng)監(jiān)管、公安戶籍、安監(jiān)消防、環(huán)保等多個(gè)部門共同參與的政策研究與聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，主動(dòng)研究制度之間的對(duì)接措施，確保政策之間的激勵(lì)相容。

（三）增強(qiáng)實(shí)施機(jī)制的靈活性

在實(shí)施機(jī)制上，應(yīng)更多地發(fā)揮“市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用”，在確保政策保障功能的前提下適度增加彈性空間，因地制宜，分區(qū)施策。

制定實(shí)施細(xì)則時(shí)要以群眾是否滿意、企業(yè)是否認(rèn)可作為終極目標(biāo)，而不必過分糾結(jié)于具體的技術(shù)性指標(biāo)。應(yīng)更加注重利益引導(dǎo)，將政策目標(biāo)與參與主體自身的利益捆綁在一起，強(qiáng)調(diào)土地利用績(jī)效掛鉤和利益共享機(jī)制，誘之以利，繩之以法，解決城市更新中的動(dòng)力機(jī)制問題。

（四）鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用

目前，開展城市更新較為成功的企業(yè)，通常都是集團(tuán)旗下存量土地資產(chǎn)數(shù)量龐大的企業(yè)，他們專門組建了專業(yè)化團(tuán)隊(duì)進(jìn)行開發(fā)和后期運(yùn)營(yíng)。而對(duì)于存量土地有限的企業(yè)而言，就不值得組建獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍了。應(yīng)出臺(tái)有針對(duì)性的措施，鼓勵(lì)專業(yè)化運(yùn)作團(tuán)隊(duì)以第三方身份對(duì)外輸出經(jīng)驗(yàn)、輸出能力，并建議設(shè)立城市更新企業(yè)協(xié)會(huì)，搭建政府與企業(yè)及第三方機(jī)構(gòu)之間的溝通橋梁。

（作者單位：上海城市房地產(chǎn)估價(jià)有限公司）