上海市城市更新系列政策的調研與評估

文/張永珍

上海市城市更新系列政策的調研與評估

文/張永珍

近三年來，上海提出“建設用地零增長”目標，圍繞集約用地、城市更新、自貿區與科創中心建設等陸續出臺了一系列創新政策。為此，筆者通過調研，從管理部門、園區平臺、國有企業、民營企業四個維度進行分析，為今后的政策優化和細化提供依據。

一、政策系統性問題

受訪企業認為，現有城市更新政策似乎停留在原則上，缺少具體操作細則，且文件較為多變，各時期的側重點又各不相同，由此導致政策的系統性、連貫性、一致性不強。

此外，政策之間存在交叉重疊，出現了政策路徑選擇性使用問題。文件之間，有的是前后繼承替代關系，有的在存在部分重疊的同時，在有些領域又存在政策空白區。

很多政策的有效期太短，如兩年或五年，企業對于今后的政策走向預期存有不確定性。而城市更新項目的操作程序較為復雜，轉型規劃、集體決策、實施改造的整個流程往往需要兩年以上時間。也就是說，城市更新項目實施所需的時間已經超過了個別政策的有效時間。企業擔心政策優惠可能隨時“關門”。有的企業因流程所需時間緊張，干脆放棄了改造計劃。因此，迫切希望有一個相對穩定、長期的政策預期環境。

二、轉型方向較為單一

現有城市更新政策大部分聚焦于工業用地的轉型再開發，轉型后的用途方向也基本鎖定在研發、辦公、商業等領域。

近年市場上商業、辦公物業總體處于過剩狀態，部分更新城市項目的收益狀況并不如預期。由于參與城市更新的企業大部分原來不從事房地產業，企業作為個體，很難對城市整體的空間需求有精準的把握，再開發的用途定位重復、有偏差等情況時有發生。所以，政府在推進城市更新項目時，應事先詳細評估周邊區域的市場供需狀況，給予科學引導，同時從總體上把控改造節奏，避免新增的城市空間供給與需求又出現新的結構性矛盾。

部分企業甚至提出，希望城市更新政策能根據實際情況設置“由高往低”調整的路徑，或者保留用地性質但允許靈活“降格”使用。

三、相關實施主體

（一）“園區平臺”身份的認定

實際操作中，“園區平臺”大部分是由區一級政府認定的，準入標準并不統一，由此引發了許多疑問。如：大型集團的園區平臺身份是確定的，但是其下屬股份公司或小比例參股的公司，事實上也承擔一部分園區開發職能，能不能也算作“園區平臺”？某單位在甲區已被認定為“園區平臺”，跑到乙區參與城市更新項目，其平臺身份是否還要經過乙區區政府的再次確認？

（二）平臺公司的土地回購政策

2015年的69號文規定：“支持園區平臺收購企業節余工業用地。……土地收購價格可以在原出讓價格基礎上，增加適當的財務成本和管理費用，原則上不得高于上一年度區域內的工業用地產業項目類地價的平均價格?！?/p>

這一政策雖然在名義上支持園區平臺進行土地回購，但過于理想化。從主體身份上講，“園區平臺”既沒有土地收儲的法定職能，也沒有享受特殊稅收優惠，與被回購主體談判時都是平等的民事主體。園區內的土地收購基本處于市場化運作模式，價高者得，平臺公司在土地回購方面并不具備優勢。尤其是按照“原出讓價格加財務成本和管理費用回購”這一條，實踐中沒有可操作性。

（三）民營企業的訴求

在地價高企的背景下，民企會將城市更新視作新的拿地手段，通過收購兼并經營不善的國企來獲取土地開發權。部分受訪民營房地產企業建議出臺政策，拓寬民企參與城市更新的渠道，例如：篩選出一些城市改造PPP項目，與國企合作，就特定土地資產設立混合所有制的項目公司，注入資金和管理經驗。

四、存量補地價問題

受訪主體多數反映“補地價”的成本過高，現有政策所確定的補地價成本，與市場化拿地的成本差異不大。在城市更新背景下，企業除了補地價成本，往往還要承擔較多的公共利益部分，包括市政設施建設、公共空間等，很多項目難以在經濟上實現自平衡。

受訪者建議，補地價金額確定時，應根據各個項目的具體情況，對企業承擔的公共利益部分的支出，部分予以抵扣。

五、關于公共空間開放

受訪者基本都擁護增加公共空間、公共服務設施的政策，認為公共空間與服務設施能夠帶來增量人流，對于地塊開發有正面作用，但政策細則還可優化，例如：“規劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用地占城市建設用地的比例應不低于15%。……規劃公共服務設施用地占城市建設用地的比例應不低于10%。”這些硬性比例要求存在“一刀切”的問題，并沒有充分考慮當地的公共配套現狀和實際需求缺口。而且，企業對于周邊所需的公共空間和配套設施心里沒譜，需要政府的引導與信息支持。

建議“因地施策”，在提出公共空間開放要求的同時，由政府先行對該地塊周邊進行綜合評估，向企業提供需求信息，避免企業盲目決策。另外，硬性指標控制可以更靈活一點，建議將公共空間開放度與其他激勵措施掛鉤，或者允許跨區、跨地塊進行“指標調劑”，讓企業有更多的選擇權。

六、關于物業自持比例要求

改造后物業自持比例的要求，對企業產生的影響如下：1.降低了項目的預期收益率。目前辦公或商業的平均租金回報率通常都低于銀行同期貸款利率，也低于社會一般投資回報率，持有物業拉低了項目的預期回報。2.大部分參與城市更新的企業欠缺物業管理能力，長期持有增加了項目管理成本和經營風險。目前，參與城市更新改造的主體主要是非房地產主業的國企，企業在城市更新方面缺乏相應的人才儲備和能力儲備。

受訪者建議，物業自持比例要求可采取更靈活的措施，例如：同一轉型大區域內的兩家或多家開發主體，相互之間可“調劑”自持面積指標；同一主體在不同區域同時操作兩個城市更新項目，可根據當地需求情況，跨區調劑自持面積指標。

七、今后城市更新政策調整和優化的方向

（一）完善政策法規體系

應系統評估、梳理既有的創新政策，研究上海市城市更新過程的特點、難點，并借鑒其他省市的經驗。在此基礎上，選擇適當的時機啟動地方性法規的制定程序。建立一套以“地方性法規（條例）+實施細則”為主干、充分融于本市規劃土地政策法規之中的體系，以替代目前“實施辦法+系列文件”的體系；以全面完整、可持續的政策創新機制，代替臨時性、應急性的政策措施；將相互重疊、交叉但又有遺漏的政策體系加以梳理和完善。樹立廣義的城市更新理念，穩定全社會的政策預期。

（二）建立跨部門聯動推進機制

上海已進入“創新驅動發展、經濟轉型升級”時期，僅局限于規劃土地領域，僅僅依靠規土部門一家的制度創新，改革就難免會陷入單兵突進的境地。應當建立包括財政、稅務、國資委、經信委、科委、市場監管、公安戶籍、安監消防、環保等多個部門共同參與的政策研究與聯合推進機制，主動研究制度之間的對接措施，確保政策之間的激勵相容。

（三）增強實施機制的靈活性

在實施機制上，應更多地發揮“市場機制的決定性作用”，在確保政策保障功能的前提下適度增加彈性空間，因地制宜，分區施策。

制定實施細則時要以群眾是否滿意、企業是否認可作為終極目標，而不必過分糾結于具體的技術性指標。應更加注重利益引導，將政策目標與參與主體自身的利益捆綁在一起，強調土地利用績效掛鉤和利益共享機制，誘之以利，繩之以法，解決城市更新中的動力機制問題。

（四）鼓勵第三方機構發揮作用

目前，開展城市更新較為成功的企業，通常都是集團旗下存量土地資產數量龐大的企業，他們專門組建了專業化團隊進行開發和后期運營。而對于存量土地有限的企業而言，就不值得組建獨立的運營隊伍了。應出臺有針對性的措施，鼓勵專業化運作團隊以第三方身份對外輸出經驗、輸出能力，并建議設立城市更新企業協會，搭建政府與企業及第三方機構之間的溝通橋梁。

（作者單位：上海城市房地產估價有限公司）