我國地方政府債務(wù)狀況探討

馬孝紅

(浙江財經(jīng)大學(xué) 浙江 杭州 310016)

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我國地方政府債務(wù)狀況探討

馬孝紅

(浙江財經(jīng)大學(xué) 浙江 杭州 310016)

歐債危機(jī)、美國國債危機(jī)、三大國際評級機(jī)構(gòu)對我國主權(quán)信用等級下調(diào)以及近幾年我國多地地方政府坦言政府資金嚴(yán)重短缺，使我們越來越深刻地意識到我國地方政府大規(guī)模舉債進(jìn)行建設(shè)的潛在風(fēng)險。2015年總理在專題報告中把地方政府債務(wù)問題與我國經(jīng)濟(jì)軟著陸、金融改革以及財稅改革并列為改革創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待解決的四大難題。鑒于此，本文以2014和2015年兩次大規(guī)模的地方政府債務(wù)清查結(jié)果為研究對象，基于中經(jīng)統(tǒng)計網(wǎng)、高盛研究報告、中金統(tǒng)計報告等有關(guān)地方政府債務(wù)的數(shù)據(jù)，在諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對我國地方政府債務(wù)問題研究的基礎(chǔ)上，從總量、分布、土地要素和信貸資源四個方面進(jìn)一步分析目前我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險所在，結(jié)合當(dāng)前的財稅改革風(fēng)向標(biāo)，提出相應(yīng)的化解機(jī)制。

債務(wù)風(fēng)險；區(qū)域風(fēng)險劃分；財稅改革；化解機(jī)制

一、研究背景

按照《中華人民共和國審計法》規(guī)定和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知》要求，2014年1月24和25號，全國大陸各地方政府紛紛公布了截止2013年6月的政府性債務(wù)審計報告。2015年初，審計署及財政部對全國地方政府債務(wù)再一次進(jìn)行了清查。根據(jù)審計署、國務(wù)院及財政部最新公布的債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)狀況，結(jié)合最近幾年多個地方政府坦言出現(xiàn)局部債務(wù)危機(jī)的情況，可以看到中國地方政府債務(wù)風(fēng)險已成燎原之勢。各地由于債務(wù)承載能力和經(jīng)濟(jì)地位以及先天條件不同而處于不同的風(fēng)險級別。而在中國經(jīng)濟(jì)增長發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”的背景下，以預(yù)算公開透明、個稅改革、完善地方稅體系和建立現(xiàn)代財政制度為整體思路的新一輪財稅改革也登上了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺，對地方政府債務(wù)風(fēng)險也產(chǎn)生了很大影響。

適度的舉債可以彌補(bǔ)財政赤字，建設(shè)便民工程項目，加快實現(xiàn)小康社會。但是，若地方政府債務(wù)運用不當(dāng)，舉債過度，則會增加債務(wù)危機(jī)風(fēng)險。2011年的歐債危機(jī)、2013年美國底特律事件等就是鮮活的例子。因此，債務(wù)危機(jī)一旦爆發(fā)，必然也會對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響，讓人民群眾對我國地方政府的公信力產(chǎn)生懷疑。

二、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

(一)規(guī)模及增速

地方政府債務(wù)規(guī)模一覽表

(數(shù)據(jù)來源：2014年1月24、25日各省市發(fā)布的經(jīng)審計過的政府債務(wù)審計報告)

截止2013年6月的全國地方政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)總額比2010年增長41749.66億元，年均增長率19.97%；到2014年底，全國地方政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)約為15.4萬億元，債務(wù)增長率達(dá)到30%！2014年我國GDP為636463億元，故負(fù)債率達(dá)到(債務(wù)規(guī)模/GDP)37.70%。另外，我國有超過一半的地方政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)增長率超過全國平均速度19.97%(見附表)，其中北京市和安徽省的增長率均接近33%，而青海的債務(wù)增長率則達(dá)到38.8%！

(二)分布情況

根據(jù)各省負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額占2013年GDP的比例，還可以發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律，即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的債務(wù)余額比例普遍高于發(fā)達(dá)省份。比如貴州省，負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)余額占GDP比例高達(dá)57.7%。截止2013年6月底，我國省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分布分別是17780、48434、39573和3070億元，分布占比分別為16%、45%、36%、3%。四級政府債務(wù)負(fù)擔(dān)差別很大，市縣級政府的債務(wù)在全省總債務(wù)中占據(jù)了高達(dá)81%的比例。另外，2013年我國省市縣級債務(wù)分別增長了14.41%、17.36%和26.59%。

地方政府債務(wù)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的異質(zhì)性特征。高收入地區(qū)債務(wù)絕對量大,負(fù)債集中在市縣級政府，如四川省債務(wù)平均增速22.42%，省市縣級分別為0.18%、14.29%和31.18%。而中低收入地區(qū)債務(wù)相對規(guī)模高,負(fù)債集中在省、市兩級政府，如遼寧省三級政府債務(wù)增速分別為26.13%，12.66%和8.71%，省市兩級明顯快于縣級。根據(jù)官方標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)增長率的安全線為10%，我國地方政府債務(wù)增速明顯過快。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險分析

(一)規(guī)模風(fēng)險總體可控

2014年全國地方政府債務(wù)規(guī)模已達(dá)到約24萬億，負(fù)債率約為37.70%。1992年《馬斯特里赫條約》確定政府債務(wù)的警戒線為60%，我國該指標(biāo)顯然處于正常可控范圍內(nèi)。另外，與其他很多發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)主要用于消費性支出不同，我國政府債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活改善的相關(guān)項目，大多數(shù)債務(wù)都有相應(yīng)的優(yōu)良資產(chǎn)和收入作為保障。第三、現(xiàn)在地方政府債務(wù)采用限額管理(比如2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億)，故未來每年的地方債新增規(guī)模可控。綜上所述，目前我國地方政府債務(wù)水平總體可控。

(二)區(qū)域風(fēng)險差別大

一方面，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險評估常用的基本工具——可持續(xù)性分析方法，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)形勢和政策下，處于轉(zhuǎn)型期的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景存在著太多的不確定性，GDP增長壓力加大。通過分析，2010-2014年我國地方政府債務(wù)平均增長率約為24.99%，比截止2013年的債務(wù)平均增長率增加了約5%，地方政府債務(wù)余額膨脹的勁頭十足。意味著我國的地方政府負(fù)債率面臨持續(xù)攀升的風(fēng)險，債務(wù)是不可持續(xù)的。另一方面，云南大學(xué)郭樹華教授基于我國東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，通過神經(jīng)元模擬和因子分析對我國地方政府債務(wù)償債能力予以分類并得出結(jié)論：西部地區(qū)由于自然條件等先天不足，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方政府債務(wù)承載能力弱；中部省份居中；東部11省除海南與河北外，多數(shù)省份整體債務(wù)承載能力優(yōu)于全國水平。新《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)債的額度要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為前提，中西部地區(qū)的后期償債能力明顯受到威脅。

根據(jù)最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2016年1月22日，全國絕大部分省份債務(wù)率處于安全水平，但貴州省和遼寧省的債務(wù)率分別達(dá)到了120.2%、197.47%，超過了全國人大常委會劃定的100%債務(wù)率警戒線，此外，云南省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的債務(wù)率分別為111.23%、104.7%，也超過了警戒線。

(三)對土地收入依賴性強(qiáng)，償債能力威脅大

2014年地方一般公共財政收入7.59萬億元，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入4.26萬億元，占比56%。土地要素作用比較突出，幾乎所有政府都很依賴土地收入。浙江達(dá)到66.27%！海南也高達(dá)64.56%，大半的債務(wù)清償需要依靠土地收入，即房地產(chǎn)業(yè)。“買地償債”最直接的后果就是地方政府債務(wù)風(fēng)險與房價高度綁定。2014年5月以來，房價連續(xù)下跌時間已超過2008年、2011年的兩輪下跌周期，并呈現(xiàn)繼續(xù)下跌的趨勢。根據(jù)中指研究院的統(tǒng)計，2015年開年兩個月，全國300座城市土地出讓金只有2815億元，僅占去年同期總額的48%，導(dǎo)致2015年的土地出讓收入嚴(yán)重縮水扣。在連鎖反應(yīng)下，房產(chǎn)投資減速，房產(chǎn)營業(yè)稅、房產(chǎn)企業(yè)所得稅、契稅等不斷回落，結(jié)果地方政府財政收入在受到土地收入減少的沖擊外，還受到了各種房產(chǎn)稅收下降的影響，大大削弱了地方政府償債能力。且房價還涉及到民生和政府公信力。故過度依賴土地收入也是地方債務(wù)風(fēng)險很突出的方面。

(四)融資結(jié)構(gòu)帶來的信貸風(fēng)險

關(guān)于政府債務(wù)舉債主體和償債對象，銀行貸款了占據(jù)地方政府融資結(jié)構(gòu)的半壁江山，舉債主體中，融資平臺的功能也不容小覷。如下圖所示。

(數(shù)據(jù)來源：審計網(wǎng)發(fā)布的政府債務(wù)審計報告和財政部公布數(shù)據(jù)、高盛高華證券研究報告)

過分依賴銀行貸款的融資結(jié)構(gòu)很容易受銀行信貸政策、央行貨幣政策的影響。如果央行緊縮貨幣政策，那么地方政府的融資和還債也會不穩(wěn)定。在地方政府債務(wù)的舉債主體中，地方融資平臺舉債占負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的比例為38%，在地方政府債務(wù)舉債主體中占有重要位置。根據(jù)351號和43號文件，地方融資平臺將剝離融資功能，地方政府債券將成地方政府債務(wù)唯一的舉債來源。從舉債主體來看，未來地方政府債務(wù)的后續(xù)融資存在一個很大的缺口。2015年新增發(fā)行了6000億的地方政府債券。預(yù)計，地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出將更大。如果“一帶一路”的戰(zhàn)略未能產(chǎn)生足夠的“早期收獲”成果，那么國內(nèi)政府領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資急劇下降可能導(dǎo)致政府再次出現(xiàn)信用危機(jī)和償債危機(jī)。

四、財稅改革對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響

中國“十三五”期間財稅改革的總體思路是：在明確政府改革職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，建立“扁平化”的財政層級框架。

(一)綜合稅制改革，合理劃分稅基的措施

為了應(yīng)對重復(fù)征稅問題，我國2012年開始了“營改增”試點，之后逐步試點，2015年已基本全面完成“營改增”。為保證地方財政收入，政府將新增增值稅收入劃歸地方，但哪些收入屬于新增增值稅尚不明確，而且在目前增值稅稅率多檔的情況下，企業(yè)很容易通過投機(jī)如轉(zhuǎn)讓定價等方式來逃避稅收，造成稅收流失。當(dāng)前對于未來地方主體稅種如何設(shè)定的問題仍在討論中，房地產(chǎn)稅、消費稅以及環(huán)境資源稅都是考慮選項，但都有其弊病，比如煙酒油等耗能高污染大的消費品，消費稅率過高會刺激地方政府著重發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，不利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。因此認(rèn)為，這一政策至少在短期內(nèi)，會加重地方政府的償債壓力。

(二)新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理

2015年地方政府債自發(fā)自還6000億，基于2014年底存量債務(wù)審計結(jié)果，置換債供給3.2萬億使得存量債務(wù)問題得到化解。然而經(jīng)濟(jì)增速下滑、營改增完成在即，財政收入增長放緩，地方政府債券規(guī)模有限，政府的資金缺口依舊存在，隨著融資平臺退出歷史舞臺，城鎮(zhèn)化基金、產(chǎn)業(yè)基金等新的融資途徑也逐漸興起，但基金中政府方的定位不當(dāng)仍可能導(dǎo)致或有債務(wù)增加。

(三)以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)事權(quán)優(yōu)先原則

中國轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)目標(biāo)包括平衡地方基本公共服務(wù)能力和實現(xiàn)特定宏觀調(diào)控目標(biāo)兩大方面，分別大體對應(yīng)于“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“專項轉(zhuǎn)移支付”。按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地方政府的財力支持；適當(dāng)降低專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內(nèi)容或可歸并項目；并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的編制與執(zhí)行。這在一定程度上有利于地方政府減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。

(四)事權(quán)劃分的問題

地方政府缺錢的原因就是事多錢少。現(xiàn)階段我國中央財政收入占比約50%，而支出卻只有15%，根源就在在于事權(quán)不合理，合理解決這個問題之道，不是減少中央收入占比，而是應(yīng)調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任，相應(yīng)提升中央在支出中的占比。不得不說，這項措施對地方債務(wù)風(fēng)險的化解是一種機(jī)遇。

(五)2015新《預(yù)算法》賦予地方政府舉債融資職能。

地方政府正式打開發(fā)債融資大門，3月份確定到期債務(wù)用發(fā)行置換債的形式化解之后，地方政府債務(wù)置換的規(guī)模增加至3.2萬億，置換范圍由2013年6月審計確定的債務(wù)擴(kuò)展至2014年底確定的地方債務(wù)，幾乎覆蓋了2015年到期的全部債務(wù)；截止10月21日，新增地方政府債券已發(fā)行4888億，各省市獲得的發(fā)債額度與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、存量債務(wù)率相關(guān)，經(jīng)濟(jì)實力越強(qiáng)、債務(wù)率越低的省份獲批額度更多，體現(xiàn)了對地方整體債務(wù)規(guī)模的嚴(yán)格控制。然而，2015年刁偉濤教授對于推行置換債所隱含的流動性風(fēng)險的研究卻再一次為我們敲響了警鐘。

五、針對性措施

(一)摸清地方政府債務(wù)的存量。針對地方政府債務(wù)的限額控制,需要地方政府?dāng)?shù)據(jù)的及時更新,而最佳的辦法就是建立地方政府債務(wù)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),讓每一筆新增的地方政府債務(wù)及時進(jìn)行上傳和更新。嚴(yán)控新增債務(wù)，明確限制債務(wù)資金用途并建立債務(wù)預(yù)警與風(fēng)險分解機(jī)制。哥倫比亞地方政府債務(wù)的紅綠燈風(fēng)險預(yù)警機(jī)制對我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理有借鑒作用。

(二)實行主要官員終身責(zé)任制。建立債務(wù)資金利用效率評估機(jī)制,按追溯機(jī)制進(jìn)行相關(guān)懲罰以消除部分地方政府官員騙取債務(wù)資金的僥幸心理,激勵地方政府謹(jǐn)慎借貸,提高資金使用效率。

(三)針對土地依賴性強(qiáng)的問題，可以在中央與地方調(diào)整增值稅的分成比例、并推廣PPP模式。將一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向社會資本開放，吸引社會資本來穩(wěn)定地方財政收入，填補(bǔ)融資平臺剝離后的缺口，使得地方政府不必要將希望重點寄托在土地財政上。

(四)推行相對寬松的貨幣政策。2015年作為地方政府債務(wù)開放的第一年，信貸政策和貨幣政策需要給予地方政府2-3年的過渡期，在信貸政策上要支持地方政府舉債，對于一些還債確實比較困難的地方，可給予展期，保證地方政府融資暢通。這不僅可以緩解地方政府的信貸風(fēng)險，較低利率還有利于置換債的推行，加快化解地方政府存量債務(wù)的步伐。

(五)借鑒德國和日本的共同發(fā)行債的做法。針對落后地區(qū)信用度不高發(fā)債困難的問題,共同發(fā)行債有助于地方政府融資，既能緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)，也能刺激投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[1]鄭彬，地方政府軟預(yù)算約束的比較研究[D].遼寧大學(xué),2013/11/01

[2]寇志博，分權(quán)視角下的地方政府性債務(wù)問題研究[C].財政部財政科學(xué)研究所,2013/05/08

[3]王哲，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險約束機(jī)制研究[C].財政部財政科學(xué)研究所,2014/05/30

[4]王幡，中國地方政府債務(wù)問題的研究[D].西南財經(jīng)大學(xué),2014/03/01

[5]謝群，中國地方性政府債務(wù)研究[C].財政部財政科學(xué)研究所,2013/05/21

馬孝紅(1993.3-)，女，湖北黃岡人，浙江財經(jīng)大學(xué)，在讀研究生。