論行政成本不當支出的表現

房宇

摘要十八大明確提出要降低行政成本，因此加大對行政成本的控制是我們政府工作的重中之重，同時也是進一步建設廉潔、高效的服務型政府的必然要求。行政成本的內涵有不同的界定，本文通過對行政成本的內涵分析，具體研究行政成本不當支出的表現。

關鍵詞行政成本 三公經費 行政行為失范

十八大報告在闡述“深化行政體制改革”時明確要求，嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本。按照十八屆四中全會的要求“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”加大對行政成本的控制成為了未來一段時期我們政府工作的重中之重，同時也是進一步建設廉潔、高效的服務型政府的必然要求。本文擬從行政成本的內涵出發，研究行政成本不當支出的表現。

1行政成本的內涵

1887年行政學鼻祖威爾遜在《行政學研究》中提到公共行政管理研究在于“發現政府以最少的資金和精力為代價，并以最大的可能的效率來做這些適當的事。”這種提法在經濟學的角度出發，是經濟效益分析對政府行政成本的最好詮釋，也就是政府應該以最少的錢、最少的人辦最好的事，這是一個效能政府的基本要求。

對于行政成本的概念有許多專家學者進行定義，有的認為是進行行政管理工作中所耗費的經濟資源總和。有的認為是國家權力機關在一定的時期，為了履行其性質職能、實行其行政目的，在運行行政管理活動中所支付的總費用。《行政管理學簡明辭典》對行政管理支出的界定是：國家權力機關和行政管理機關進行活動所需要的預算費用，包括行政支出（含國家機關經費和人民團體活動補助費）和外交支出。

以上幾種定義是從不同的角度對行政成本加以界定，綜合各種觀點，行政成本是指政府為實現維持自身正常有效運轉而發生的各項經濟花費和在行政過程中提供公共產品、公共服務時支付的費用。

筆者認為，按照不同的劃分方法，可以把行政成本細化為幾類：按照成本產生的方式可以劃分為直接行政成本和間接行政成本，其中直接成本一般占總成本的60%，間接成本占40%。我國政府間接行政成本最高達到過75%；按照成本發生過程來分，行政成本是由機構成本、運行成本、專門成本三部分組成的，其中機構成本是行政機關所需辦公設施、交通工具、通訊工具所需的資源消耗，運行成本是政府某個機構要正常運行消耗的資源，專門成本是政府進行某些特定的行政活動如各類修建工程，需要專門投資所消耗的資源；按照行政成本的空間立體維度來分，行政成本可以分為人力成本、物力成本、運作成本，其中人力成本是作為行政主體每天從事行政活動所需的花費，物力成本是機關正常運行所需的各種可見設施，運作成本為行政主體正常行使行政行為、有效提供公共資源、公共產品、公共服務時的各種花費。

2行政成本不當支出的表現

我國政府行政成本趨高的表現有很多，主要包括以下幾個方面：

2.1機構臃腫、設置不合理

政府機構職能交叉，許多機構重復設置，形成“誰都管誰都不管”的局面；另外層級過多，一些手續要經過層層的審批，給百姓增加了負擔；政府職能過多，該是政府做的事情和不該政府做的事情都由政府去做，政府的權力過大也過于集中，容易滋生腐敗；臨時辦事機構多（領導小組），設置隨意性大；高級領導福利待遇過高，按照法律的規定，縣鄉的主要領導要實行地域回避，因此往往出現在異地任職的情況，由異地任職滋生的交通費、住宿費等都由行政支出，造成地方政府行政成本趨高；我國沒有統一的編制法，所以在一些地方存在因人設職設位的情況，許多人員虛占編制，造成行政成本趨高不下。

2.2行政機關的設備設施投入大

行政機關進行日常工作需要樓堂館所，2007年中央出臺了文件嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設，但是，仍然有很多政府機關違反相關的規定修建辦公場所。很多盲目建設豪華辦公樓配備豪華的辦公設施；有的不按照規定肆意改建加大建筑面積；辦公設備如電腦、電梯、空調等均采用進口設備，而且這些進口設備的維修維護成本頗高；有的把政府大樓作為當地的地標性建筑；甚至挪用其他資金建設辦公樓。

中央對政府的樓堂館所這方面十分重視。在2013年全國“兩會”中外記者見面會上，國務院總理李克強鄭重承諾：“本屆政府任期內，政府性的樓堂館所一律不得新建。”迄今為止，在這屆政府的任期內，多數地方都沒有新建樓堂館所。

2.3行政行為的失范

（1）行政決策不科學。行政決策是政府最重要的行政行為，往往現在政府在決策的過程中，沒有做到科學決策、民主決策、依法決策，同時公務員自身缺乏素質和相關知識水平，所以造成公共設施重復建設、重復投資、建設質量差、公共資源隨意浪費，從而增加行政成本，必然產生低的行政管理效率。在決策中應做到行政決策的法治化、民主化和科學化，降低行政成本。

（2）城市規劃執行不連續、政績工程過多。一個城市的發展需要有長期的規劃，而一些政府急功近利，往往規劃方案朝令夕改，包括供暖、排水管線等方案沒有長期的規劃，修繕時往往毀壞了道路，同時經常造成道路擁堵。一些標志性建筑也因為政績觀的驅使，成為短命建筑，如沈陽夏宮，1992年6月，沈陽夏宮開始破土動工。1994年4月，沈陽夏宮建成。其總體建筑面積約為23800平方米，建設投資近兩千余萬美元，是當時亞洲最大的室內嬉水樂園。然而這樣一個標志性建筑在十五年后就被整體爆破，變為廢墟。

“為官一任、造福一方”本是官員的職責，而官員多為了自己前途著想，積極招商引資，奉行GDP主義，炸舊橋修新橋、拆老路鋪新路、勤征地建新城，建設所謂的政績工程。對于規劃隨時可改，于是有這樣的說法“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后能不能實施，全靠領導一句話。”城市規劃的隨意性、短期性，是行政成本過高的重要表現之一。

（3）政府采購成本過高，包括采購出口設備過多。《政府采購法》在2003年開始實施，但是政府采購制度在實際執行中，還有諸多不盡如人意的地方，有的采購虛設招標，進行暗箱操作，使一些沒有資質的企業成為中標者，往往采購的物品質量很差，或者原來成本很低的物品被賣了高價，有些物品需要重新采購，有些物品并不能達到使用的要求，使得行政成本趨高，另外政府采購行為過于部門化、形成新的壟斷，容易滋生腐敗。

2.4行政機關職能運轉費用過高

（1）政府在“三公經費”的支出過高，往往會超出預算。行政成本支出結構科目包括工資福利支出（32資、津貼、獎金），商品和服務支出（辦公費、會議費、公車養護費、招待費、培訓費），補助支出（離退休費、退職費、撫恤金、生活補助、住房公積金），贈與支出和其他支出。

“三公消費”指政府部門人員因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費，根據2014年4月財政部公布的數據，中央行政單位、事業單位（含參照公務員法管理的事業單位）和其他單位2013年“三公”經費財政撥款執行數為71.54億元。2016年使用中央財政撥款安排“三公”經費預算133574.54萬元，比2015年繼續下降。盡管三公經費自2012年以后有了下降，但是行政成本依然很高。

（2）各種會議、評比、年終考核、各種培訓過多；機關部門之間溝通成本高，爭權奪利現象嚴重，往往還注重講排場，這部分支出不合理。

（3）信訪和維穩成本過高。穩定大于一切，為了維護一方穩定，政府在截訪和維穩上花費過高，有突發事件或者敏感事件時，一些地方政府就擴大編制增設“維穩辦”、“綜治辦”等機構，動用大量人力物力。每個地方政府都有眾多的平安志愿者、保安員、治安巡防員、安全員等多種形式的群防群治隊伍，加強教育和培訓，都需要政府財政補貼、經費，確保能夠正常、有效開展工作。

每年的公共安全的預算都在增加，如此大量的預算花在公共安全上，是一個國家穩定程度的寫照，政府尊重百姓的權利，不濫用自己的權力，才是最有效、最廉價的維穩。

2.5制度不完善

（1）預算與執行的脫節。我國現行預算法自1995年開始施行。各級政府都按照預算法制定預算方案，但是往往在執行的過程中，偏離了原來的預算，增加了許多預算外支出，一方面說明法律本身不完善，另一方面說明執行存在問題。應該完善相應立法，來監督執行過程。

（2）財務制度不規范。政府的財務管理制度直接影響著行政成本支出。如財務審批制度，一些地方堅持財務收支一支筆審批，這樣容易造成腐敗。相關的政府財務制度如對預算外資金管理、加強專項資金管理、嚴格津補貼制度等等規定不夠完善，會無形中增加行政成本。之前有地方公開了部門預算，但是公眾關注的公款招待、公車消費和公費出國這“三公”消費在此賬本中沒有體現。有人質疑為什么沒有，這就是財務制度的問題，因為在政府財務報表里沒有公費出國這一項。

2.6成本意識不強

政府本身缺乏成本意識，體現在公務員的工作當中，公務員自身素質不高，節約意識不強，缺乏成本意識，某些個人為了自己的私利或者是收受賄賂，犧牲公共利益，投入大量的行政成本去完成權錢交易，造成了大量資源的浪費和加倍的行政成本。一些公務員缺乏公共管理成本意識，盲目追求高、新、快，急功近利，建設出大量“豆腐渣”工程，浪費了大量的資源。政府面臨轉型，應該打造一個廉潔高效的服務型政府。