日本校園欺凌現狀、防治經驗與啟示
——以《校園欺凌防止對策推進法》為主視角

向 廣 宇， 聞 志 強,2

(1.華東政法大學 研究生教育院， 上海 200042；2.一橋大學 法學研究科， 日本 東京1868601)

日本校園欺凌現狀、防治經驗與啟示
——以《校園欺凌防止對策推進法》為主視角

向 廣 宇1， 聞 志 強1,2

(1.華東政法大學 研究生教育院， 上海 200042；2.一橋大學 法學研究科， 日本 東京1868601)

近年來，我國校園欺凌現象不斷增多，并呈現行為暴力化、行為人低齡化、發生普遍化、后果嚴重化等特點，這符合世界范圍內的校園欺凌發展的普遍態勢和一般規律。正視校園欺凌發生原因的共性特質，通過認真考察和總結日本在校園欺凌方面已經積累的有益經驗和實踐做法，可以為我國防治校園欺凌提供諸多啟示。日本制定專門法律《校園欺凌防止對策推進法》應對校園欺凌的做法取得了很好的實踐效果。借鑒日本法制化治理校園欺凌問題的經驗，我國應該加強校園欺凌數據統計工作，加強立法綜合治理研究，推動反校園欺凌立法的進程。

校園欺凌；日本；防治；數據搜集；法制化；反校園欺凌法

近年來，特別是近一段時間以來，我國中、小學校發生了多起嚴重的學生之間的欺凌事件，如“馬鞍山兩男生腳踹掌摑另一名男生，并爆粗口，另一名男生拍‘視頻’的新聞，視頻顯示打人者至少5人”；“湖南一女生被數名女生100秒掌摑32次”；“黃山市高中女生被同班男同學下‘春藥’”等。涉事學生既有校內在讀者，也有剛剛畢業或退學、輟學者；既有同性學生之間的欺凌，也有異性學生之間的欺凌；既有針對身體的暴力傷害，也有針對精神、心理的語言欺侮；既有傳統形式的校園內發生的學生欺凌，也有發生在校外地理空間和網絡空間上的欺凌。由此可見，伴隨經濟社會的快速發展和國內外各種形勢的影響，發生在學生之間尤其是中、小學校學生之間的校園欺凌現象不斷增多，并呈現行為暴力化、行為人低齡化、發生普遍化、后果嚴重化等特點，問題的普遍性和嚴重性已經不容忽視，亟待采取有力對策予以解決。放眼全球，在不少國家甚至是一些經濟、社會、教育和法治發達國家，比如美國、英國、澳大利亞、日本等國，校園欺凌也是一個比較普遍和嚴重的教育問題、社會問題，校園欺凌現象的發生具有原因上的共性和同質性。日本作為亞洲法治程度較高、教育發達的國家，在地理上是中國一衣帶水的近鄰，隨著二戰后經濟社會的迅速發展和法治體系的摧毀與重建，發生在中、小學校的校園欺凌現象也非常普遍和嚴重，但是日本政府和學校、家庭、社會等各方主動、積極地協調與配合，采取了有力的應對措施，起到了積極作用和良好效果，一定程度上緩解和抑制了校園欺凌現象的進一步嚴重化，這其中的有益經驗和得力舉措值得我國政府、立法機構、教育主管部門以及學校等方面借鑒，將對改善我國中、小學校學生之間、師生之間的人際關系，塑造中小學生良好人格品質，形成和諧友善的校園秩序和氛圍將起到積極作用。

一、日本校園欺凌的基本情況考察

1.校園欺凌的定義與內涵

所謂欺凌，英文一般譯作bullying，在日文中一般譯作“いじめ”(發音為ijime，日文有平假名、片假名和漢字三種寫作方式，因此，“いじめ”有時也寫作苛め、虐め、イジメ等形式，諧音為“異己滅”)。事實上，在日本，欺凌現象比較普遍和嚴重。欺凌不僅發生在學校，而且在公司、單位、機關等也時常發生，既有發生在學生之間的校園欺凌，也有發生在職場、工作中的欺凌，但校園欺凌是最為普遍，也是最受人關注的。校園欺凌(school bullying)，有的也稱作校園暴力(school violence)、校園霸凌、校園欺負、學校欺凌等，主要是指發生在兒童、學生之間的，通過直接或者間接的方式對某一個或者某些學生(群體)進行肉體、精神上等方面的傷害，廣義上的校園暴力還包括針對教師等教職人員實施的欺凌和對學校設施、設備等惡意破壞、損毀等。

隨著經濟社會的發展，校園欺凌的手段和方式已經不僅僅限于傳統的、直接通過對他人進行肉體上的暴力傷害等，而是發展為囊括對他人進行身體的(physical)、語言的(verbal)、心理的(psychological)、精神的(mental)等多種直接或者間接的傷害形式和手段，其中，后三種也被稱之為“間接暴力”、“隱形(性)暴力”、“軟暴力”。例如，身體傷害一般是直接對某個學生或者某些學生(群體)實施毆打、恐嚇、搶劫、盜竊、敲詐勒索等暴力傷害；語言傷害一般是通過故意制造謠言、謊言等言辭方式，惡意中傷、誹謗、侮辱他人名譽、人格；心理傷害一般表現為利用他人的弱點或者缺陷，如身材矮小、過胖、過瘦、相貌丑陋、長得漂亮、學習成績好、成績很差等進行直接或者間接的取笑、捉弄、嘲諷或者對其所有或者支配物進行損毀、破壞、藏匿、玷污等制造心理陰影；精神傷害一般是利用他人的某些身份、地位如新入學生、剛轉學、農村家庭出身、偏僻貧窮地區等進行精神刺激，制造不良氛圍和環境，迫使其轉學、退學、墮落、自殺、自殘等。此外，伴隨著信息網絡的興起和大力普及，當下電子網絡欺凌(cyber bullying)也日益擴散、彌漫在校園中，由于其快速、直接、影響力廣泛、匿名性等特點，這一欺凌方式日益占據主流地位，造成了更為直接、24小時自由時間地點的“無休止的欺凌”，因而帶來的損害更為巨大，影響更為惡劣，被稱為“看不見的拳頭”。網絡欺凌顛覆了欺凌的傳統規則和基本特點，其中一個重要方面就是“力量原則”。傳統形式的校園欺凌，總是伴隨著強力壓迫和侮辱，也就是力量對比的不均衡性和失調性。據此，欺凌是一種以欺凌者和被欺凌者之間力量的不平衡為特征的攻擊行為，欺凌往往是力量相對強大的一方對力量相對弱小的一方進行的攻擊，通常表現為以大欺小、以強凌弱、以眾欺寡。欺凌者在生理、心理、社會關系中一般占有優勢地位，而被欺凌者相對來說比較弱小，他們或者在體力上無法保護自己，或者在心理上認為自己是弱者，無法與強大的欺凌者相抗衡而聽任欺凌發生。

2.日本校園欺凌的現狀考察

二戰以前，日本的校園欺凌現象已現端倪，那時尚處于萌芽階段。二戰后，隨著國家的重建、經濟的飛速發展、工作節奏角色的變化、社會結構的斷層與重組、法律體系的轉換、社會道德水平的滑坡等各種復雜因素的影響和相互作用，日本校園欺凌現象愈來愈嚴重、普遍，并引起了日本政府、學者和社會民眾的高度關注。從二戰后特別是20世紀80年代以來的校園欺凌發展態勢來看，學術界認為日本校園欺凌主要呈現以下幾個比較明顯的特征：

第一，欺凌現象日益普遍化、嚴重化。欺凌現象已經從校園內擴大為校園外，并時有非學校兒童、學生等社會人員參與其中。

第二，欺凌主體擴大化。欺凌主體已經不限于男性，女性之間的同性欺凌也較為普遍和多見，異性之間的欺凌也逐漸增多。

第三，欺凌群體已經由單一化、特定化發展為群體化、集團化、規模化、長期化、持續化。欺凌已經由以往的單一個體對單一個體固定實施演變為群體化、集團化、規模化的行動，而且由間歇性、隨意性實施逐漸形成長期化、持續化、不特定化、流動化等特征。

第四，欺凌方法、手段、方式日益多樣化、復雜化、新型化。傳統的暴力侵害已經不是主要欺凌方式，多種欺凌方式并存、并用已經非常多見，而且，隨著近年來信息網絡的迅猛發展，對青少年、兒童的信息交流等產生了很大影響，不僅帶來了便利、迅捷的交互好處，也使得校園欺凌更為容易和隱蔽化，造成的惡劣影響和消極后果也日益嚴重。

第五，欺凌方式隱蔽化。校園欺凌由可觀察、明確判斷的形式層面逐漸發展為內在層面的陰濕化、陰暗化、游戲化、隱蔽化，而且欺凌者群體與被欺凌者群體還有作為第三方的旁觀者的角色位置交替循環現象亦有發生。校園欺凌逐漸發展為不在學校、教師或者成人等能夠明顯看到和容易做出比較明確判斷的陰濕層面，很多時候呈現出游戲化、假裝無意化的深層陰暗性質的排斥、打擊、孤立等欺凌樣態，使得及早發現、認定、懲治和預防面臨更多難題。根據國立教育政策研究所針對校園欺凌所做的追蹤調查，結果顯示，沒有伴隨身體暴力的欺凌現象如無視、關系行為等偏離一般基準、背后說壞話等在小學4年級至中學3年級的6年間，完全沒有遭受相關侵害經歷的只有10%，完全沒有加害經歷的也只有10%，相當多的兒童和學生交替具有侵害和加害經歷[1]，使得角色變化具有不確定性，發現和懲治更為不易。

第六，校園欺凌發生群體和年級階段分布日益低齡化。甚至小學階段和初中階段的校園欺凌發生數量與發生比例遠遠超過高中及以上階段，而且有進一步向小學階段蔓延的趨勢。

第七，校園欺凌帶來的影響和后果日益惡劣、嚴重。傳統的暴力欺侮行為雖然仍然存在，但是與歐美國家的校園欺凌相比，日本情況相對少一些，通過其他非暴力形式所實施的心理、精神、語言、網絡欺凌更為普遍[2]。由此帶來的后果也更加惡劣，不時曝出受欺凌學生自殘、自殺，甚至瘋狂報復欺凌者、教師、學校和無辜社會公眾等極端現象[3]，給涉事學生、家庭、學校和社會等都帶來了難以言明的惡劣影響和精神創傷，這使得校園欺凌從一個純粹學校教育問題演變為一個重大的社會問題[4]。

日本校園欺凌現象多發且日益普遍化、嚴重化，本文將根據日本統計部門具體統計數據進行分析。根據日本文部科學省2015年(平成27年)10月27日最新發布的有關校園欺凌的調查報告顯示，見表1，2014年度(平成26年)小學、初中、高中以及特別支援學校發生的已認定的校園欺凌事件共有188 057件，比上一年度(即2013年的185 803件)增加2254件，兒童、學生中每一千人中發生的件數為13.7件，比上一年度(即2013年的13.4件)增加0.3件[5]。另外，根據2013年度(平成25年)的相關調查報告，兒童、學生每一千人中由都道府縣所認定的校園欺凌件數的差距最大達83.2倍，2014年相應差距則縮小為30.5倍。日本的行政區劃總體上分為一都(即東京都)、一道(即北海道)、兩府(即大阪府、京都府)、43縣，共47個行政區域。這47個行政區域一般而言對應于我國的省一級行政層級。在都道府縣下面，還有市(一般而言對應我國直轄市級行政單位下面的區或者省、自治區級行政單位下面的地級市，但不都是如此)、町(一般而言對我國直轄市中區級行政單位或者省、自治區中地市級行政單位下面的街道，但不都是如此)、村(一般而言對應我國基層的村，但不都是如此)三級行政層級，以一定的區域和居民為基礎，是具有一定自治權的地方團體。都道府縣與市町村一起被稱為地方公共社團。

表1是根據相關調查報告情況，所整理形成更為詳細的2013年度、2014年度調查報告，其顯示的是日本小學、初中、高中以及特別支援學校等的校園欺凌基本數據及其比較情況。

此外，該調查報告還對2014年度校園欺凌具體的年級分布和性別分布等作了統計和調查(需要說明的是，其中特別支援學校的數據情況單列，而且特別支援學校沒有高中4年級)，相關數據情況整理如表2，具體如下：

表1 日本2013年度、2014年度校園欺凌部分數據統計表

表2 日本2014年度校園欺凌年級分布與性別分布數據統計表

通過以上數據，對于日本近年來發生的學生之間的校園欺凌可以做出如下判斷：

(1)校園欺凌事件總數基數大，涉事學校超過全國學校數目的一半，反映出日本校園欺凌總體上仍然呈現普遍化和嚴重化的態勢，迄今為止仍然是立法機構、教育主管部門、學校和社會等多方關注的重要課題。

(2)從數據分布情況來看，無論是公立學校還是私立學校，無論是普通的小學、初中和高中，還是特殊支援學校，無論是男性還是女性，都存在校園欺凌事件，涉及對象范圍廣，跨越年級階段多[6]。在涉及校園欺凌的年級階段分布中，總體上看，校園欺凌事件隨著年級的升高呈現先增加后遞減的趨勢。在小學階段，隨著年級的升高，校園欺凌逐漸增多，峰值出現在小學4年級，達到21 671件；在中學階段及以后，隨著年級的升高，校園欺凌逐漸減少，峰值出現在初中1年級，達到26 989件。比較小學階段與初中、高中等階段的校園欺凌發生數目，可以發現，在小學階段兒童、學生受欺凌的現象更為普遍和嚴重。從基本數據的樣態分布來看，小學4年級至初中1年級是校園欺凌多發、高發、頻發階段，這一數據統計結果也與公認的理論研究結果相一致。

(3)在校園欺凌事件中，無論是從具體年級階段上來看，還是從總體數據上看，抑或是涉事學校性質來看，男性之間發生的校園欺凌事件要多于女性之間發生的校園欺凌事件，這表明男性之間的校園欺凌更為普遍和嚴重，而且更容易成為受害者。

(4)對通過電腦、電話等實施網絡欺凌這一校園欺凌形式和手段單獨進行統計，反映出這一新出現的欺凌手段已經成為懲治和預防校園欺凌不可忽視的現象，雖然其在校園總欺凌數目中的占比不高，近兩年都維持在5%以下，但是絕對數目近1萬件，仍然是日本政府、教育主管部門以及學校和社會需要重新審視和重點關注的問題。

(5)雖然以上數據在很大程度上已經大致反映出日本校園欺凌的基本態勢，但是需要注意并值得欣慰的是，在校園欺凌事件發生后，日本政府、教育主管部門以及學校和社會各界對于受欺凌兒童、學生的事后應對和事件處置經驗仍然值得借鑒。一個是強化并逐步提高對于受欺凌兒童、學生的及時幫助，進行心理商談、安慰和輔導，這一點在學校和教育部門這些實施主體上得到了充分體現，與受欺凌兒童、學生的商談比例2013年度達到72.8%，2014年度則提高至73.6%。另一個是校園欺凌實踐的最終消除、解決比例也達到了一個比較高的水平，2013年度為88.1%，2014年度則進一步提升至88.7%。由此可見，在如此較為普遍和嚴重的校園欺凌態勢面前，日本政府、教育主管部門以及學校和社會各界并沒有消極應對或者無動于衷，而是采取了積極、主動的對策和措施以迅速、強有力地處置和化解校園欺凌事件，并且已經形成了一些成熟、完善的校園欺凌應對體制和機制，其中一些做法、舉措等有益經驗值得借鑒。

二、日本法制化治理校園欺凌的經驗

日本作為亞洲地區法治化水平較高的國家，在應對和預防校園欺凌問題上也采取了法制化手段。目前，日本已經形成了針對校園欺凌問題比較全面、完整、系統的法律應對機制，其中一個重要體現就是建立健全學校教育方面的法律法規體系，其體系涉及《少年法》、《兒童福利法》、《校園欺凌防止對策推進法》、《教育基本法》、《學校教育法》等法律法規。而最大的亮點莫過于針對校園欺凌問題，單獨制定了《校園欺凌防止對策推進法》(日文為《いじめ防止対策推進法》)，目前，這在全世界范圍內都是比較罕見的法制應對舉動。而且相關法律法規修改比較頻繁，目的就是為了應對國內外經濟社會形勢的發展變化和包括校園欺凌在內的未成年人違法犯罪的基本態勢，做出及時、有效的相應調整與完善，使得法律具備靈活性和適應性，也使得對于未成年人的法律懲治與司法處理更具針對性、可操作性和前瞻性。在此，有必要重點介紹一下日本政府專門針對校園欺凌問題制定的《校園欺凌防止對策推進法》。

1.立法背景及經過

該法制定的背景源于2011年(平成23年)發生在日本滋賀縣大津市立中學的學生由于受到校園欺凌導致的自殺事件。當時一名初二男生，長期受到三名同年級男同學的武力和語言暴力，比如被要求吃下蜜蜂尸體、全身被綁住塞進柜子、被強迫偷竊，甚至被逼著從窗戶跳下進行“自殺練習”等殘忍虐待，最后不堪折磨自殺身亡。但是涉事學校和多名教師在知曉校園暴力事實的前提下，竟然聯合大津市教育委員會一致對外隱瞞，宣稱完全不知情，甚至以“實施加害的學生也有人權”為由拒絕調查。警方也多次拒絕了死者家屬的報案要求，認為這只是“學生之間的惡作劇”。事件發生后，在日本新聞媒體、學界和社會公眾中引發了廣泛關注和巨大影響。受此事件影響，時任日本文部科學大臣平野博文于2012年7月13日向全國學校和教育委員會等相關組織和機構公開發表了題為“為保護孩子生命，避免類似令人心痛事件再次發生，現在希望確認學校、教育委員會、國家等教育相關者所應承擔的責任和義務”的談話。文部科學大臣提出不管是發生在哪個學校、針對哪個孩子的校園欺凌事件都應當盡早發現、迅速應對的基本看法，同時強調為了保護孩子的生命，學校、教育委員會、政府機構等教育相關者應當聯合行動的重要性。

隨后，第2屆安倍內閣于2013年1月重新召開教育再生行動會議。同年2月發表了《關于校園欺凌問題等的應對》(第1次建議)，并提出《制定全社會總體應對校園欺凌的法律》的建議。受此推動，同年5月16日，自由民主黨、公明黨共同提出了《推進有關防止校園欺凌對策的法律案》。此外，同年4月11日，民主黨、新綠風會、生活黨、社會民主黨·護憲聯合會等在野黨共同提出《校園欺凌對策推進基本法案》。同年6月18日，上述兩個法律提案撤回，由自由民主黨、民主黨·無黨派組織、日本維新會、公明黨、大家黨、生活黨共同提出《校園欺凌防止對策推進法案》。經過上述這番立法準備過程，日本第183次國會審議通過了《校園欺凌防止對策推進法》(法律第71號)，并于2013年6月28日公布[7]。根據該法附則第1條之規定，該法自公布之日起經過3個月后開始實施，遂于2013年9月28日開始施行。該法于2014年修改一次(平成26年6月20日法律第七六號，平成27年4月1日開始施行)、2015年修改一次(平成27年6月24日法律第四六號，平成28年4月1日開始施行)，這兩次修改都是細微之處的修改，基本內容沒有變化。以下是對該法基本內容的介紹。

2.基本內容

該法由6章規定和一個附則組成。其中6章規定共有35條，附則共有2條，總計37個條文。這6章的主題和條文分別是：第1章是總則，有第1～10條；第2章是校園欺凌防止基本方針等，有第11～14條；第3章是基本的實施對策，有第15～21條；第4章是防止校園欺凌的相關措施，有第22～27條；第5章是重大事態的應對，有第28條～33條；第6章是雜則，有第34、35條。

第1章總則部分共10條，主要規定了本法制定的目的、本法使用的一些概念的基本含義、本法的基本理念，明確禁止校園欺凌，并用專門法律條文規定了國家、地方公共團體、學校設置者、學校及學校教職員、保護者等的責任和義務，同時規定要從財政上采取必要措施推進校園欺凌防止對策的實施。

第1條明確指出本法鑒于受欺凌兒童、學生等的受教育權受到侵害，并對自身的身心健康成長和人格形成造成重大影響，同時可能遭受身體或生命等重大危險，因而為了保護兒童、學生等的尊嚴，應當對校園欺凌堅持三大方針：防止校園欺凌、早發現、早應對(該法規定這三個方面的內容下文簡稱為“校園欺凌防止”。)。

第2條則對校園欺凌的法律定義和“學校”、“兒童等”(“兒童等”是本法中的一個簡稱，此處代指“在校的兒童和學生”，為立法簡明，故用此簡稱)、“保護者”等法律術語的內涵作了明確規定。該法規定“校園欺凌”是指“在該‘兒童等’所在學校由與該兒童等有一定關系的人實施的對該兒童等產生心理的或者物理的影響，并使得被欺凌兒童等感到身體痛苦的行為，包括通過網絡實施的欺凌行為”。這一規定不僅使得校園欺凌的概念及其內容法定化、明確化，更重要的是使得對于校園欺凌的判斷依據，由以往的通過純粹客觀行為觀察進行判斷或者教師、學校、旁觀者等第三方判斷，變為站在被欺凌兒童等的立場上進行判斷，從而更加突顯被欺凌兒童等的主體地位，更加注重被欺凌兒童自身的主觀感受[8]。與此同時，此處的相關行為不僅包括暴力、攻擊等直接顯見的明示外在行為，還包括集體無視、差別歧視、網絡欺凌等形式的陰濕化、非外在化的默示作為和不作為，從而最大限度地保障被欺凌兒童等的利益，尤其是心理、精神方面的權益。所謂“學校”是根據《學校教育法》(昭和22年法律第26號)第1條規定的小學、初中、高中以及特別支援學校，但是幼兒園除外。所謂“兒童等”是指在籍的學校兒童、學生。所謂“保護者”是指親權人(沒有親權人的，則指未成年監護人。根據日本相關法律的規定，未成年人的監護人包括三種情況：未成年人親權人的遺囑指定、夫婦一方成為禁治產人時另一方則為監護人、家庭法院選任。)

第3條則確立了校園欺凌防治的幾個基本理念：

一是無論校內、外都禁止實施欺凌，拓寬了校園欺凌的地域范圍限制。

二是所有的兒童等都要深刻理解校園欺凌的危害和主動參與校園欺凌的防治，尤其是不應成為旁觀者而無動于衷或者置身事外，防止成為下一個欺凌的參與者或者被欺凌的對象。這一規定也是對于實際統計數據的積極回應，根據平成21年度日本厚生勞動省的調查，與平成16年相比，平成21年的“什么也不做”旁觀者回答比例由24.4%下降至“21%”[9]，目的是促使兒童等主動積極參與校園欺凌的防治，避免成為下一個欺凌事件中的施暴主體或者被欺凌對象，從而力求從根本上遏制和消除校園欺凌。

三是國家機關、地方公共團體、學校、社區居民、家庭以及其他相關者(如警察、兒童商談所、兒童支援機構、志愿者組織等)協調一致行動解決校園欺凌問題的理念。這一理念的規定使得校園欺凌問題的解決具有系統性和全面性，形成了國家、地方、學校、家庭、社區等五位一體的立體綜合式問題解決體系。

第4條的主要內容是表達了對校園欺凌的態度，即對于任何形式的校園欺凌采取“零容忍”的態度。該法沒有直接規定對于校園欺凌行為的懲罰細則，但是比較其他相關立法(如《刑法》、《少年法》等)，則可以發現對于校園欺凌行為的處罰較為嚴厲，對于實施毆打人身行為的，可能構成日本《刑法》第204條的傷害罪、第208條的暴行罪；對于逼迫他人實施令人厭惡的、羞恥的行為等，可能構成《刑法》第176條的強制猥褻罪、第223條的強要罪；對于敲詐勒索、搶劫他財物的，可能構成《刑法》第249條的恐嚇罪；對于藏匿、盜竊、損毀他人物品的，可能構成《刑法》第235條的盜竊罪、第261條的器物損壞罪；通過電腦、電話等實施誹謗中傷等行為的，則可能構成《刑法》第230條的毀損名譽罪。具體情況可以參照表3。該條規定，如果在處理校園欺凌事件過程中發現有可能產生上述犯罪，則應當向警方通報，以便其盡早介入調查。

第5～8條則明確了國家、地方公共團體、學校設置者、學校及其教職員要根據第3條所確立的基本理念，承擔防治校園欺凌的責任和義務，并且規定地方公共團體要根據國家制定的綜合政策、措施，協力配合政府，并根據各自地區的實際情況制定和實施相應的政策措施。

表3 校園欺凌行為處罰對照表

第 9條則確立了保護者的責任和義務，并規定保護者要協同配合國家、地方公共團體、學校等防治校園欺凌。該條規定的一個亮點是明確了在尊重家庭教育自主性的同時，并不意味著要減輕學校方面所應承擔的義務和責任，從而防止學校漠視、忽視、無視欺凌現象或者推諉、搪塞自身所應承擔的責任和義務。

第10條則明確了國家和地方公共團體應當從財政上和其他方面采取必要措施，包括但不限于進一步充實兒童、學生道德教育和體驗活動等的費用，學校等相關單位的校園欺凌應對專門人員的聘用、素質能力訓練、培養和進一步提高的費用(教員養成的一個重要內容就是與兒童、學生的溝通、商談以及個別學習支援、指導等)[10]。兒童、學生等在心理、福祉方面的進一步完善費用，聘請外部專家進入學校講授、宣傳以及實地應對解決校園欺凌后遺癥等問題的費用，配備和加強學校安保人員和警務人員方面的費用，進一步強化校園欺凌學術研究投入費用，從而全面切實推進校園欺凌防止對策的實施。近年來，日本政府已經逐漸加大了對于校園欺凌防治的財政投入，在本法通過以前，2012年相關費用約45億日元，2013年約64億日元，本法通過后，2014年已經高達93億日元[7]32，并呈現進一步增加的趨勢，這為防治校園欺凌提供了相當的財政支持和物質基礎。

第2章共有4個條文，主要內容是規定校園欺凌防止基本方針等。第11、12、13條分別規定了文部科學大臣及相關學校的負責人等有關人員協力推進校園欺凌防治對策以取得綜合效果的基本方針、地方公共團體根據基本方針的內容結合本地區特殊情況因地制宜地制定地方防治措施、各級各類學校根據統一方針和地方防治措施制定本學校的具體辦法。

第14條第1款規定，為了有效防治校園欺凌發生，可以在地方成立校園欺凌應對委員會，成員由地方公共團體、都道府縣警察機關、法務部門、學校及其他相關團體組成。第2款則規定都道府縣對于第1款規定校園欺凌應對委員會被設置的場合，可以針對市町村地域內的學校，讓其與市町村的教育委員會協同采取措施應對校園欺凌。第3款則規定，為了更好地防治校園欺凌，教育委員會可以設立附屬機關，與校園欺凌應對委員會聯合應對校園欺凌問題。本條規定內容明確了應對校園欺凌不同主體、組織的責任問題，但是法律并沒有對設立這些機構做強行性規定，這些應對校園欺凌的組織機構，根據各地不同時期情況決定是否設立。

第3章共有7個條文，主要對校園欺凌的基本實施對策作了規定。

第15條第1款規定學校有義務培養在校兒童、學生等的道德情操以及培養他們與他人進行心靈溝通的能力，學校應該開展道德教育和實踐活動等，以此種方式防止校園欺凌的發生。第2款則規定學校需要深刻認識和理解與兒童、學生等的保護者、社區居民、學校教職員等協同配合應對校園欺凌的的重要性和必要性。

第16條主要是關于校園欺凌盡早發現措施的規定。該條規定了四個內容：第一，為了盡早發現本校校園欺凌現象，學校及其設置者必須定期對本校兒童、學生等進行調查并采取其他必要措施；第二，國家和地方公共團體必須安排設置校園欺凌的接待處理機制和通報機制；第三，學校及其設置者必須安排與兒童、學生等和他們的監護人以及其他學校職員進行商談的機制(以下稱為“商談機制”)；第四，學校及其設置者在安排商談機制之時，必須與家庭和社區進行配合，同時應當考慮到受欺凌兒童、學生等的受教育權與相關權益。

這些舉措明確了校園欺凌早發現的必要性和重要性，同時對盡早了解和發現欺凌現象起到了積極作用，而且根據日本文部科學省的相關通知規定，學校設置者及學校在采取相關手段調查時，不限于定期調查方式，還可以采取與兒童、學生個別的一對一的商談，教職員與兒童、學生等通過各種方式的私下交流，教職員、配備的相關人員等的日常觀察、個人筆記或者生活筆記等內容的發表、關注、靈活運用等多樣途徑盡早獲知欺凌事實。

第17條則規定國家和地方公共團體應當與相關中央、地方的其他省、廳機關、學校、家庭、社區以及民間團體等相關機構協同努力，共同整備，強化相關必要體制以采取妥當措施支援受欺凌兒童、學生及其保護者，對實施欺凌行為的兒童、學生及其保護者實施指導。

第18條第1款則明確規定國家和地方公共團體應當在支援受欺凌兒童、學生及其保護者和對實施欺凌行為的兒童、學生及其保護者實施指導方面，采取以專門知識為基礎的妥當舉措，并應在教員相關素質、能力培養和提高、師生關系體制調整、配置心理、福祉等包含校園欺凌應對和防止內容在內的有專門知識的教員等相關人員方面采取必要措施。與此同時，該條第2款規定學校及其設置者應該采取必要措施，鼓勵本校教員在應對處理校園欺凌行為方面進行研修或者提升其相應資質。由此可見，日本以明確的法律條文形式規定了國家、地方、學校在提升學校教員等應對校園欺凌的直接實施者的專業素養、應對能力方面的義務和責任。

第19條主要是對一種新型欺凌——網絡欺凌做了專門規定。該條第1款明確了學校設置者和學校應當對兒童、學生等開展對于網絡信息交流高度流通性、發信匿名性以及其他網絡特性的認識和啟發活動，以有效避免網絡欺凌發生。第2款則規定國家和地方公共團體對于兒童、學生等是否通過網絡形式實施或者被卷入欺凌事件，可以尋求網絡監察機關和其他相關機關的支援，并努力整備網絡欺凌的應對機制。第3款則規定在網絡欺凌發生后，受害兒童、學生等及其保護者可以要求網絡平臺刪除侵害的網絡信息并且提供發信息者的身份信息(包括其姓名、住址、電子郵件地址、網路IP地址等)，若有需要可以請法務局或者地方法務局協同辦理。同時，可以向信息發布者提出侵權損害賠償請求。以上規定以及其他配套法律規定，有利于盡早發現網絡欺凌，及時刪除侵權信息，有利于將侵權行為所產生的危害降低到最小程度，從而保證對網絡侵權行為的處理取得良好效果。

第20條和21條則規定國家和地方公共團體等應當對校園欺凌的防治對策實施情況開展必要的調查研究和進一步檢討，并將成果公開、普及，同時對受欺凌兒童、學生等的身心及其影響、校園欺凌防治的重要性、相關的商談制度和救濟制度等內容開展啟發教育活動。這些規定使得國家和地方在了解相關對策實效的同時，進一步檢討不足，逐漸改進、完善應對校園欺凌的舉措，從而使得應對舉措的效果進一步得到提升。

第4章共有6個條文，主題是防止校園欺凌等的相關措施。

第22條明確規定學校應當成立防止校園欺凌對策的組織，組成人員中必須有兩名以上人員是教職員或者具有心理、福祉等相關專門知識的專業人士。根據該規定，學校不得自由選擇，必須設置該類組織。根據其他法律規定和學術界的研究認為，校園欺凌涉及到教育學、心理學、法學、醫學、社會學等多學科領域，因此，此類組織成員一般應當包括但不限于這些人員：臨床心理咨詢師、社會福祉士資格者、醫生、法律工作者、地方保護司、兒童委員會委員、民生委員、人權委員會委員、NPO人員、NGO人員、警察等，這些人員可以作為成員直接參與此類組織，也可以作為候補人員參與其中。該規定保證了此類組織在應對處理校園欺凌問題時更加具有綜合性、針對性、實效性。

第23條則對校園欺凌發生時的舉措進行了比較細致的規定。該條第1款規定，學校的教職員、地方公共團體的職員、其他與兒童、學生等商談者、保護者等，在相關交談過程中認為存在欺凌事實的，應當立即通報該兒童、學生所在學校或采取相應措施。第2款規定根據前款規定接到報告的學校，如果認為有其他學校兒童、學生等受到欺凌時，應當迅速采取措施確認相關事實的有無，并將相關結果向其他相關學校的設置者報告。第3款規定，學校對于第2款規定的欺凌事實經過確認存在的情況下，應當與第22條規定必須設置的相關組織機構及其組成人員協力停止相關欺凌和預防再發生，同時持續開展對于受欺凌兒童、學生及其保護者的支援，并對實施欺凌者及其保護者提供指導和建議。第4款則規定，學校在認為有必要的時候，可以采取必要措施以保障受欺凌兒童、學生享受安心的教育，將實施欺凌的兒童、學生安置在受欺凌兒童、學生所使用的教室以外的其他場所學習。第5款規定學校在該校教職員給予被欺凌者及其保護者支援、實施欺凌者及其保護者相關指導和建議的時候，如果事件雙方沒有爭議的話，可以將相關欺凌事實等信息告知雙方，從而共同采取其他必要措施予以解決。第6款規定學校如果認為相關校園欺凌事件涉嫌犯罪行為，應當聯系所在區域警察署共同處理，如果該學校認為本校的兒童、學生的生命、身體或者重大財產可能遭受侵害的時候，應當通報當地警察署，并尋求適當幫助。這些規定比較完整地搭建了學校在應對校園欺凌發生、發現處置過程中的作為和責任、義務。概括起來，學校承擔了六項義務：通報義務、確認·報告義務、支援·指導·建議義務、學習環境完善義務、情報提供義務、協作配合警察義務。

第24條則規定學校的設置者，根據前條第2項規定可以在接到報告后采取必要處置措施和自行開展調查。

第25條規定校長和教員對本校實施欺凌行為的兒童、學生，認為在教育上有必要的時候，根據《學校教育法》第11條的規定，采取針對該兒童、學生的適當措施加以懲戒。實際上，日本的相關法律已經明文禁止對兒童、學生等進行體罰性質的懲戒，但仍然保留了特殊情形下的懲戒權力，根據《學校教育法施行規則》第26條第2項，法定的懲戒形式主要有3種：退學、停學和訓告。

第26條規定，市町村的教育委員會對于實施欺凌的兒童、學生，根據《學校教育法》第35條第1項規定，對該兒童、學生實施停學命令的，應當迅速采取措施保障受欺凌兒童、學生和其他兒童、學生等的安心受教育權。

第27條則規定地方公共團體在處置和應對校園欺凌中，各個學校相互之間應當整合相互協作配合體制。這些規定和相應舉措使得應對校園欺凌具有威懾力和實際效果，尤其是相應的懲戒措施具有針對性和可操作性。

第5章共有6個條文，主要內容是關于重大事態的應對規定。

第28條第1款明確規定學校設置者及其設置學校在應對重大事態或者防止與重大事態同樣程度事件發生時，應當迅速成立相應組織，采取質問票等合適方法調查與該重大事態有關的事實及其關系。所謂重大事態包括兩種情形：一是由于欺凌事實的存在而懷疑可能對本校兒童、學生的生命、身心或者重大財產造成傷害的；二是由于欺凌事實的存在，該學校的兒童、學生在相當期間沒有上課而被懷疑可能遭受欺凌的。與此同時，該條第2款、3款則規定學校設置者和學校根據前款規定進行調查得到的結果應當采取必要措施處置，承擔指導、支援等義務。

第29條規定國立大學法人設置的附屬學校在發生前條規定的重大事態時，應當由該大學校長向文部科學大臣報告。文部科學大臣在接到前述報告后，可以采取相應措施進行調查，并根據調查結果，基于《獨立行政法人通則法》第64條第1項的規定所具有的權限采取必要措施以應對重大事態發生或者預防同類事態發生。

第30條是針對地方公共團體設置的公立學校所做的規定。在發生第28條規定的重大事態時，應當由當地教育委員會向該地方公共團體的負責人報告。該地方公共團體的負責人可以采取相應措施由相應設置的附屬機關進行調查，并由該負責人將結果向議會報告。此外，該地方公共團體的負責人和教育委員會可以根據相應的調查結果在各自權限范圍內采取必要措施防止重大事態和同類事態的發生。

第31條則是針對私立學校所做的規定。在發生第28條規定的重大事態時，私立學校應當向所屬的都道府縣知事報告。都道府縣知事可以通過相應設置的附屬機關對重大事態等進行調查，并可以根據相關法律規定賦予的權限采取必要的應對和防止措施。

第32條則是針對由公司、企業設置的學校所做的規定，一般指的是大學、高等專門學校以外的私營機構設置的學校，在重大事態發生時應當向地方公共團體的負責人報告，并相應地由該地方公共團體的負責人通過相應設置的附屬機關進行調查和采取必要措施予以處置。

第33條則規定文部科學大臣、都道府縣的教育委員會在應對和處置重大事態時，對相應機構所應承擔的指導、建議和援助等義務。這些規定使得重大事態發生時，根據不同性質的學校進行對應的處理，而且劃清了責任范圍、明確了義務責任，從而使得推諉搪塞變得不可能，從而更加快速、有效的處置相關事態。

第6章是雜則規定，共有第34、35條2個條文。第34條的內容主要是針對一般學校提出的考核評價要求，也就是要對學校在應對校園欺凌的活動中的表現進行評估，評估指標包括：能否盡早發現欺凌行為、能否有效掌控事態發展、能否采取有效處置措施和防止再次發生欺凌措施、有無故意隱瞞欺凌的行為等。第35條則強調了高等專門學校等性質較為特殊的學校，對于可能存在與欺凌相當的行為時，應當努力采取適當的必要措施防止欺凌和對相關行為早發現、早處理。考核評價這一手段的運用，使得學校更有動力、壓力和責任從而更加積極、主動的參與校園欺凌防治。

附則共有2條，第1條是法律施行日期的規定，第2條主要是規定政府在本法施行3年后，所應承擔的針對防止校園欺凌實施對策效果的評估與檢討義務，以及對學校的集體生活感到不安、緊張和相應期間不上課的兒童、學生進行支援所采取舉措的檢討完善義務。這使得本法及其具體規定將得到實踐的檢驗并進一步改進和完善成為可能。

此外，日本還專門針對青少年的違法犯罪行為單獨制定了一套比較完整的刑事立法體系，這其中主要的如《少年法》(2014年最新修正)、《少年審判規則》(2015年最新修正)等。從理論上看，日本刑事法體系下，從人出生開始到死亡都可能犯罪成立，也就是說年齡并不是影響犯罪成立與否的決定因素，針對未成年人和成年人只是分別采取兩套不同的刑事司法體系予以追訴和處理。日本刑法第41條明文規定不滿14歲實施的行為不處罰，也就是不受到刑罰處罰，但不等于不會受到其他法律的評價和處罰，如《少年法》。這就意味著未成年人實施相關校園欺凌行為，只要構成犯罪的，都可以進行刑事追究，只是相關的刑事司法體系不同于成年人而已，相應的處罰方式也有別于成年人。

三、日本法制化治理校園欺凌的啟示

日本治理校園欺凌起步較早，積累了一些成熟經驗，值得我國在未來解決同類問題時加以借鑒。當然要注意到日本治理措施本身也具有局限性，加之兩國國情具有差異性，故切忌照抄照搬。從日本法制化治理校園欺凌的經驗中獲得的啟示，主要有三個方面。

第一，要制定防治校園欺凌的基本法律——《反校園欺凌法》。從日本治理校園欺凌的歷程來看，一開始并沒有制定專門的法律。直到2011年出現了當時震驚全國的滋賀縣中學生由于校園欺凌而自殺的事件，事件發生引起了新聞媒體、學界和社會公眾的廣泛關注，此事件也引起了日本政府和官員的重視，本文前面已經介紹，經過漫長的立法過程，《校園欺凌防止對策推進法》最終于2013年出臺。該法的出臺明確了國家治理和打擊校園欺凌的決心，對于校園欺凌現象無疑具有重要的治理效果。

由于社會發展階段的不同，我國對“校園暴力”、“校園欺凌”的關注是近幾年才出現的。2016年3月份，兩會代表提出制定《反校園暴力法》議案，之所以引起如此之大的關注度，說明了社會對該問題的關注度很高。該議案雖然沒有被提上立法議程，但是并不意味著該問題本身不重要。之所以沒有提上日程原因很多，主要包括：首先，我國相關理論研究薄弱，例如連“校園欺凌”的基本概念都沒有形成統一共識；其次，相關法律銜接性問題缺乏深入研究，因為該立法是“牽一發動全身”的事情，在對于其與其他相關法律進行銜接的問題沒有深入研究情況下，也不能出臺；最后，我國缺乏權威、全面的調查數據，這也是該項工作無法開展的重要原因。總之，我國一定要深入研究相關理論問題、積累大量調研數據，在未來條件成熟時制定專門治理校園欺凌問題的法律。

第二，構建和完善綜合立法防治體系。該問題與上面一點緊密相連，治理校園欺凌涉及的法律問題不是一部“反校園欺凌法”就能解決的。校園欺凌會涉及到多種類、多層次、紛繁復雜的法律關系和法律責任，例如至少會涉及到三大法律關系：第一是民事法律關系，就是欺凌者及其父母與受害人之間的民事賠償方面的法律責任；第二是行政法律關系，如果學校、教師、家長對于欺凌行為的發生具有過錯或者是對欺凌行為發生后的處理方式不當，就應當承擔相應的行政法律責任；第三是刑事法律關系，如果校園欺凌行為的結果非常嚴重，會產生犯罪問題如搶劫、侮辱、誹謗、故意傷害、故意殺人等罪名，而行為人又是未成年人，必然涉及到青少年犯罪、少年司法問題。這個問題也是一個系統、復雜的工程，只有對于民事、行政、刑事三大法律關系協調問題進行深入研究之后，才能夠制定出可以實施的“反校園欺凌法”。

第三，要注重和加強有關校園欺凌的數據統計工作。本部分是前兩個問題的基礎性條件。從日本應對校園欺凌的歷程來看，也不是一蹴而就的，也是經歷了漫長的過程，其中僅僅是數據的收集工作就持續進行了30年之久，為成功解決問題奠定了堅實基礎。日本成功經驗包括：第一，數據統計工作必須受到重視，必須由中央政府主管部門來推行，不能把該項工作推給地方政府或者學校；第二，該項工作必須具有連續性、穩定性，此項工作必然需要大量財政經費支持和人力、物力投入，因此出現中斷的可能性極大，而日本政府能夠幾十年如一日的堅持該項工作確實是值得我們學習的；第三，必須全員參與，日本在由政府推進該項工作的同時，也積極發揮了輿論媒體、社會團體、地方機構的參與和支持工作，我國人口、面積都是日本的數倍之多，要進行該項活動，也必須借鑒此類經驗。

以上是研究日本治理校園欺凌總結的可資借鑒的做法與經驗，但是我們國家、社會、學術界對于該問題的治理和研究還處在起步階段，需要做好長期持續的準備。在這個階段，深入研究和介紹外國的做法，是我們理解和處理我國校園欺凌的重要途徑，希望本研究能夠引起相關領域學者的關注并繼續深入、持續下去，為我國有效治理校園欺凌現象提供有益的借鑒。

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The Current Situation and Preventative Measures Against School Bullying in Japan and Their Implications ——From the Perspective ofTheActofPreventativeCountermeasurestoSchoolBullying

XIANG Guangyu1, WEN Zhiqiang1,2

( 1.The Graduate Education Institute, East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042， China；2.The Graduate School of Law， Hitotsubashi University， Tokyo 1868601， Japan )

In recent years, school bullying in China has become more violent, rampant and serious with more young people involved, which is consistent with the general tendency of school bullying worldwide. Taking a serious attitude towards the nature of school bullying and learning from the effective measures taken to prevent school bullying in Japanese schools may help reining in bullying in Chinese schools. Legislators in Japan enactedTheActofPreventativeCountermeasurestoSchoolBullyingto reduce school bullying. Given the positive results gained through legislation against school bullying in Japan, China should collect more statistical data of bullying, undertake more comprehensive legislation research and accelerate the process of legislation against school bullying.

school bullying; Japan; prevention; data collection; legislation; anti-school-bullying act

2016-11-05;

2016-12-25

國家社科基金一般項目：“新時期我國中小學校園欺凌行為及其治理研究”(BFA160039)；2016年度“上海市法學人才培養計劃項目”：“當前教育法學學科若干前沿問題研究”(2016JYFXRO13)；上海市085工程“華東政法大學博士生海外調研計劃”：“刑法中的‘明知’——中日比較研究視角”(2015-3)

向廣宇(1986-)，男，河南南陽人，華東政法大學法律史專業博士研究生，主要從事法律史研究；聞志強(1989-)，男，河南信陽人，華東政法大學刑法學專業博士研究生，日本一橋大學訪問學者，主要從事刑法學研究，E-mail：wenzhiqiang128@sina.com。

10.19525/j.issn1008-407x.2017.01.001

D912.7

A

1008-407X(2017)01-0001-10