基于內(nèi)容分析法的上海市科技創(chuàng)新政策文本分析

彭 輝

(1.上海交通大學 凱原法學院， 上海 200240； 2.上海社科院 法學所， 上海 200020)

基于內(nèi)容分析法的上海市科技創(chuàng)新政策文本分析

彭 輝1,2

(1.上海交通大學 凱原法學院， 上海 200240； 2.上海社科院 法學所， 上海 200020)

科技創(chuàng)新政策是政府營造創(chuàng)新環(huán)境、引導科技創(chuàng)新的主要手段。研究收集檢索了1980年至2015年中央政府和上海市地方政策出臺的科技創(chuàng)新政策217份，以內(nèi)容分析法為研究視角，量化評估政策主體、政策主題和政策作用面等相關(guān)內(nèi)容，剖析制約本市科技創(chuàng)新的法律障礙和現(xiàn)實問題，提出應進一步健全科技立法體系、依據(jù)上海市地方科技發(fā)展需要進行立法、及時開展科技立法的廢改立工作、關(guān)注科技立法的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、大力推進科技創(chuàng)新政策的可實施性、健全法律責任、增強制度剛性。

上海市；科技創(chuàng)新政策；改進策略；評估研究

一、引 言

上海是我國科技創(chuàng)新的先行者，一方面加快建設(shè)具有全球影響的科技創(chuàng)新中心，另一方面正處于由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，肩負“率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”的歷史重大使命，同時也面對制約科技創(chuàng)新的體制機制障礙。法律作為規(guī)則之治的重要載體，對加快科技發(fā)展，提升創(chuàng)新效率具有不可或缺的重要意義。科技活動的決策、計劃、部署、實施、驗收等一系列管理環(huán)節(jié)要實現(xiàn)可持續(xù)長期發(fā)展離不開法律的保駕護航。從這個角度而言，梳理科技創(chuàng)新法律的制定演進脈絡(luò)，分析政策間的協(xié)同效應，聚焦政策制定主體和政策對象著眼點，細化政策主題的年度分布具有非常重要的理論價值和實踐意義。

目前，學界對于科技創(chuàng)新政策保持高度關(guān)注，根據(jù)“中國知網(wǎng)”統(tǒng)計，2006年1月1日到2015年12月31日，在標題中含有“科技”+“政策”的論文共計1958篇，相關(guān)成果蔚為豐富，但主要內(nèi)容限于科技政策的制定主體[1]、價值理念[2]、成果轉(zhuǎn)化[3]、演進路徑[4]等，以及對國內(nèi)[5]、國外科技政策的評介[6]，這些研究方法停留在規(guī)范層面，實證研究的深度和廣度有待加強。本文對1980年以來的“上海科技創(chuàng)新政策群”中政策文本進行分析，重點回答以下問題：上海科技創(chuàng)新政策群共有多少份政策，從時間序列為標準可劃分為幾個階段；政策涉及哪些行業(yè)，其重點和薄弱領(lǐng)域何在；政策級別如何細分，各級別中政策量有多少；政策內(nèi)部層級狀況如何，分布比例是否適當；政策主導部門、參與部門有哪些，其協(xié)同效益發(fā)揮如何；科技政策關(guān)注的熱點和方向有哪些；各主體部門分別使用了哪些政策工具，其分布狀況如何。

二、研究框架

1.分析思路

創(chuàng)新政策作為一種制度安排和規(guī)則設(shè)計，對其進行量化分析具有相當?shù)碾y度，本文在前期研究的基礎(chǔ)上，選取科技創(chuàng)新的相關(guān)政策，構(gòu)建“層級-內(nèi)容-工具”的政策分析框架[7]，見圖1。在此基礎(chǔ)之上，研讀政策的關(guān)鍵性信息，從而對政策歷史演進、政策層級、政策主體及政策工具等展開系統(tǒng)而深入研究。

政策內(nèi)容維度X軸：政策內(nèi)容是決策者制定政策時所需要考慮的重要因素，其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律決定了選取政策內(nèi)容作為研究維度的有效性。聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)在《關(guān)于科技統(tǒng)計國際標準化的議案》中將科技活動劃分為研究與發(fā)展(R&D)、科技教育與培訓及科技服務(wù)。本文參照技術(shù)生命周期理論將科技內(nèi)容細分為教育與基礎(chǔ)研究、研究與發(fā)展、產(chǎn)業(yè)化、技術(shù)推廣與科技服務(wù)四個階段。這四個階段表現(xiàn)了科技活動從基礎(chǔ)研究向研發(fā)階段轉(zhuǎn)化，然后延伸至產(chǎn)業(yè)化階段，最終發(fā)展到技術(shù)推廣的內(nèi)在規(guī)律。

政策層級維度Y軸：科技政策在其作用層級上也是有劃分的，戰(zhàn)略層面的科技根政策，主要把握科技政策的引導走向，具有宏觀的指導性意義；科技干政策是對戰(zhàn)略層面的科技根政策的初步具體化；科技枝政策是通過一些具體的科技政策特有的做法，如運用稅收優(yōu)惠、人才政策、政府采購、科技投入、金融支持等具體的手段從基本層面上來實施科技政策，這些枝政策需要在根政策和干政策的指導及帶領(lǐng)下，統(tǒng)一發(fā)揮整體作用，才能夠行之有效地發(fā)揮作用。

政策工具維度Z軸：主要是指公共政策主體為實現(xiàn)公共政策目標所能采用的各種手段的總稱。根據(jù)科技政策工具理論和Rothwell與Zegveld的思想，可將科技政策按照政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型[8]。這種分類方法是國際上運用較為成熟的科技政策分類方式，能夠做到分類后各個部分的互斥。

圖1 科技創(chuàng)新政策分析框架

2.數(shù)據(jù)采集

本文主要通過以下兩個方式搜集政策文本：(1)中央人民政府門戶網(wǎng)站；該網(wǎng)站的“政策法規(guī)解讀”板塊對政策文本進行了細致而全面的解讀，為課題分析和闡釋政策文本要義提供非常好的平臺；(2)北大法律信息網(wǎng)——法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫是我國成立最早、信息最全面的法律信息檢索平臺，迄今為止已經(jīng)收集整理了20余萬件法律文本，這為課題調(diào)研全面性提供堅實保障。

通過上述兩個平臺，課題組檢索了1980年1月～2015年12月屬于“科技”政策群的294份文件，為了保證檢索工作的完整性和針對性，本文對政策文本按照以下原則進行整理：①與上海市的科技創(chuàng)新工作密切相關(guān)；②政策形式為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、司法解釋、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，不包括上海市區(qū)縣層級的科技創(chuàng)新政策文件。通過上述方法對政策文本的梳理，最終共選擇上海市科技創(chuàng)新政策研究樣本217份，并進行編號。

三、研究過程

課題組編制了政策文本編碼表，其主要內(nèi)容包括政策基本信息、政策層級、政策主體、政策關(guān)鍵詞、政策工具等相關(guān)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)之上將217條政策文本信息抽取出來，從而將質(zhì)性的政策文本信息轉(zhuǎn)化為半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。

1.時間維度分析

從時間序列的角度，可以將科技創(chuàng)新政策文件的發(fā)布基本上可概括為3個時期。

(1)1980～1991年為初始發(fā)展期。這一時期中央及上海市政府就已經(jīng)充分認識到科技對經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的積極影響，將科技政策的重要目標調(diào)整為推動社會科學發(fā)展與進步，提升社會公眾幸福指數(shù)。這一時期發(fā)布科技的政策文件數(shù)為68件，占總量的31.33%，每年的文件發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)較大程度的增長，國家創(chuàng)新政策在該時期也得到了全面發(fā)展，“科學技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟建設(shè)，經(jīng)濟建設(shè)必須依靠科學技術(shù)”這一方針是該時期科技發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的主旋律，先后頒布高技術(shù)研究發(fā)展計劃綱要(863 計劃)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃(火炬計劃)，拉開了中國科技體制改革的大幕，相關(guān)科技政策量隨即增加。這一階段創(chuàng)新政策特點是：推進科技成果轉(zhuǎn)化的政策陸續(xù)出臺；扶持民營科技企業(yè)成為政策建設(shè)的著力點；促進科技創(chuàng)新的金融政策得到快速發(fā)展，主要從資金投入方面為技術(shù)創(chuàng)新提供制度保障。

(2)1992～1995年為震蕩下挫期。在初始發(fā)展期，中央及上海市科技政策的演進基本以突破性、斷續(xù)性、超越性為主要特征，政府主導科技政策供給傾向十分明顯，迅速建立了我國自己的科學技術(shù)體系。但到了20世紀90年代初，由于我國粗放式經(jīng)濟增長方式無法可持續(xù)推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展，以及國際社會對我國經(jīng)濟增長方式的關(guān)切，中央及上海市政府對人口、資源、環(huán)境等領(lǐng)域的科技發(fā)展日益重視，這一時期發(fā)布科技的政策文件數(shù)為20件，占總量的9.22%，科技創(chuàng)新政策工作進入一個新的階段，從強調(diào)科技政策的政府主導向政府主導與市場需求有機結(jié)合的轉(zhuǎn)型。這一階段創(chuàng)新政策特點是：創(chuàng)新政策呈現(xiàn)從“科技政策”單向推進向“科技政策”和“經(jīng)濟政策”協(xié)同的發(fā)展趨勢，從“政府導向型”向“政府導向”和“市場調(diào)節(jié)”協(xié)同的發(fā)展趨勢，從單項政策向政策組合轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。

(3)1996～2015年為波動發(fā)展期。這一時期發(fā)布的文件數(shù)為129件，占總量的59.45%，政策發(fā)布總量較大，并呈現(xiàn)出較為明顯的震蕩波動。需要指出的是，中央政府的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定周期是五年，然后各地及各委辦局根據(jù)國家規(guī)劃制定出本部門/地域的實施辦法或操作細則[9]，從這個角度而言，五年計劃制定初期出臺的科技政策往往比前后幾年出臺的政策更為密集。如在第9個五年計劃初期，1995年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加速科技進步的決定》；在第11個五年計劃初期，2005年，胡錦濤總書記明確提出了建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要戰(zhàn)略思想；由于2008年全球金融危機肆虐，上海希望科技政策來刺激經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型，因而2009年后出臺的科技創(chuàng)新政策激增。這一階段創(chuàng)新政策特點是：科技創(chuàng)新政策從產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策階段，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新體系政策階段，再上升到建設(shè)創(chuàng)新型城市政策階段的變革，在探索中走出了一條符合上海實際的科技自主創(chuàng)新立法之路。

總體而言，從時間序列角度分析上海科技政策的特征如下：一是政策出臺連續(xù)性不強。一些政策明顯不適應當前的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢。同時，政策出臺時斷時續(xù)，跌宕起伏，可持續(xù)性不夠；二是法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等數(shù)量眾多的科技創(chuàng)新政策的出臺使得各政策文本之間不免產(chǎn)生“規(guī)則打架”、“效力對沖”[10]等消極現(xiàn)象。

2.行業(yè)類別分析

經(jīng)統(tǒng)計，科技政策文件行業(yè)類別分布如下：科技綜合規(guī)定類別35件、科技成果鑒定獎勵類別32件、技術(shù)進出口與國際合作類別23件、科技創(chuàng)新與科技進步類別22件、科學研究與科技項目類別22件、科技人員類別17件、科技成果轉(zhuǎn)化類別11件、科技情報檔案保密類別9件、科研經(jīng)費類別9件、科技市場類別8件、技術(shù)合同與仲裁類別7件、科技體制改革類別7件、科研院所與物資設(shè)備類別5件、科技開發(fā)類別3件、技術(shù)市場管理類別3件、對外科技交流類別2件、科技統(tǒng)計與財稅類別2件。但在上海市科技立法也存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，科技政策框架缺乏系統(tǒng)性和完整性，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

(1)政策之間缺乏有機的銜接和配合，出現(xiàn)“子法”先行而“母法”滯后等問題，例如本應作為地方科技基本法、與《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》相應的《上海市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》遲遲沒有出臺，而本應與之相配套的法規(guī)規(guī)章卻相繼出臺，呈現(xiàn)出只有“龍體”，缺乏“龍頭”的狀況。

(2)科技政策和科技資源分配方面的立法較為薄弱，有關(guān)技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)評估、創(chuàng)新資源分配等方面立法有待進一步加強，其內(nèi)容應當包括：科技政策的制定、協(xié)調(diào)、配套、監(jiān)督與評價。

(4)研發(fā)能力建設(shè)和人力資源發(fā)展方面的立法不充分。現(xiàn)有的上海市科技立法沒有將提升科技人員素質(zhì)這一宗旨充分體現(xiàn)，沒有把人的發(fā)展作為重要目標，沒有充分發(fā)揮科技人才資源的作用。對于國際科技合作交流、科技人員流動以及科技人員培養(yǎng)、引進等方面立法，缺乏實質(zhì)性有效引導、規(guī)范的內(nèi)容。

(5)亟待制定《上海市科學技術(shù)普及條例》。國家已于2002年6月頒布了《科學普及法》，與之相呼應的是目前已有北京、江蘇等15個省市制定了地方性的科普法規(guī)條例，來細化和貫徹國家的科普大法。浙江、廣東等十多個省市也正在加緊制定之中。上海迄今仍未將科普立法列入計劃。對此，上海的科普立法工作理當加快步伐。

3.級別維度分析

經(jīng)統(tǒng)計，科技政策文件級別分布如下：部門規(guī)章99件、規(guī)范性文件65件、地方政府規(guī)章25件、行政法規(guī)15件、法律7件、地方性法規(guī)5件、司法解釋1件。由此可知，科技創(chuàng)新政策的內(nèi)涵和外延較為寬廣，所涉及的法律部門也是較為多樣，如《科學技術(shù)進步法》、《科學技術(shù)普及法》、《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》和《中小企業(yè)促進法》屬于經(jīng)濟法部門，《專利法》、《專利法實施細則》和《商標法》屬于民法部門，內(nèi)容較為龐雜，體系性建設(shè)較差。

(1)法律。科技法律由于多為宏觀內(nèi)容的指導性規(guī)定，因而其內(nèi)容相對較少，僅為7件，占比3.2%。背后原因主要是現(xiàn)有的人才建設(shè)、財稅金融、資金監(jiān)管政策法規(guī)為了增加適用的靈活性和可操作性，不太愿意將科技政策、操作方針提升到法律層面。

(2)行政法規(guī)。科技立法的行政法規(guī)數(shù)量較法律有所增強，為15件，占比6.9%，這是科技政策立法的主要來源。

(3)部門規(guī)章。除國家科技部等主管部門出臺了大量科技立法外，證監(jiān)會等非科技主管部門也出臺了一些科技立法，合計99件，占比45.6%，這是科技政策立法的重要來源。由于科技規(guī)范大多數(shù)是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，不具備狹義法律的形態(tài)，其剛性和約束力較弱，嚴肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性不足。由于部門規(guī)章的數(shù)量眾多，折射出我國科技創(chuàng)新主要是依靠行政部門所制定的部門立法推動，這在很大程度上將國家法律、行政法規(guī)架空和虛置。

(4)規(guī)范性文件。經(jīng)統(tǒng)計，此類文件合計65件，占比30%，這是科技政策立法的重要來源。可見上海市科技立法體系中，法律、法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量相對較少，科技規(guī)范大多數(shù)以政策文件的形式出現(xiàn)，不具備法的形態(tài)，立法層次較低，造成科技法規(guī)的直接適用性弱，規(guī)范的社會關(guān)系面比較窄，大量的科技社會關(guān)系如科技項目規(guī)劃等只能依靠政府的政策規(guī)范、文件調(diào)整。

Acrobot是一種在垂直平面上運動的欠驅(qū)動兩連桿機器人[1]。這種機器人由于在肘部關(guān)節(jié)減少了驅(qū)動裝置，使得系統(tǒng)在重量、成本及能耗等方面具有很大的優(yōu)勢；同時驅(qū)動裝置的減少也使得機器人的動力學模型受到二階的非完整條件約束，因此要對其進行控制設(shè)計具有很大的難度[2]。

(5)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。從實踐來看，地方性立法具有重要作用。除實施性立法外，上海市人大及其常委會可以為解決本地區(qū)事務(wù)而開展創(chuàng)制性立法和自主性立法，一些尚不具備條件制定全國性法律的，也可以先通過制定地方性法規(guī)來開展一些探索、積累經(jīng)驗。因此，上海市地方性法規(guī)和政府規(guī)章為30件，占比13.8%，這是科技政策立法的主要來源。

(6)司法解釋，最高法院所作的解釋，對下級法院通常具有約束力。由于司法解釋的范圍狹窄，此類科技立法數(shù)量有限，僅為1件，占比0.5%。

4.政策層級分析

從總體上看，從1980年起至2015年止，出臺科技相關(guān)立法政策共計217條，其中根政策31條(14.3%)、干政策26條(12.0%)、枝政策160條(73.7%)。盡管近年來，科技政策出臺不少，根、干、枝的比例較為恰當，但對這些枝的科技政策研究可以發(fā)現(xiàn)，其有的地方依舊缺乏針對性，相關(guān)條款過于原則，可操作性不強，例如，《關(guān)于印發(fā)〈我國信息產(chǎn)業(yè)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)和重要產(chǎn)品目錄〉的通知》指出“對列入目錄的技術(shù)和產(chǎn)品的研制及產(chǎn)業(yè)化予以重點支持”，但是“支持哪些方面”、“怎么支持”都沒有做出規(guī)定，難以落實。同時，“根→干→枝”的科技政策體系在逐步細化過程中出現(xiàn)不同程度的偏離，政策實施過程中復雜性特征明顯[11]。科技政策在實施過程中在一定程度上存在“上面雷聲大、雨點小”，“下面只見烏云、不見雨”的“政策空傳”[12]現(xiàn)象。

通過調(diào)研，本文發(fā)現(xiàn)上海市科技創(chuàng)新在政策實施方面存在以下幾個方面的不足：

(1)科技政策制定對問題解決所需要達到的社會效果和期望值缺乏一個非常清晰的規(guī)劃，缺乏一個明確的可量化的目標必然使得對于文件責任主體的考核無法順利進行，導致科技政策的實施力度受到限制。

(2)科技政策缺乏一個強有力的政策行動。科技創(chuàng)新政策需要多各部門的相互協(xié)調(diào)，相互配合，但通過調(diào)研，本文發(fā)現(xiàn)盡管市區(qū)有分管領(lǐng)導牽頭，由眾多單位參加的聯(lián)席會議制度，但聯(lián)席會議的召開并沒有形成制度化的安排，而是根據(jù)實際工作需要適時召開，對于這些聯(lián)席會議單位是否制定了相應的政策行動則沒有進行相應的規(guī)定，這就使得政策的實施強度不免大打折扣。

(3)對科技創(chuàng)新政策執(zhí)行缺乏一個強有力的保障機制，即缺乏非常明晰的部門責任制、行政首長負責制、聯(lián)動機制、社會監(jiān)督機制，尤其是政策落實的區(qū)縣政府對落實科技創(chuàng)新政策如何具體評估，如何監(jiān)督考評，如何強化責任等方面缺乏強有力的保障機制，這就使得部署有流于形式之嫌。

5.政策主體分析

(1)科技立法獨立主導部門分布統(tǒng)計

經(jīng)統(tǒng)計，上海市科技立法制定主體共計68個部門，其中34個部門獨立頒布政策，其余34個部門采用聯(lián)合頒布方式。從總體發(fā)文數(shù)量來看，科學技術(shù)部發(fā)文數(shù)量最多，達64項，占政策文本總數(shù)的29.5%，其次是國務(wù)院，為34項，還有國家發(fā)改委、財政部、人社部、國家石油和化學工業(yè)局、國家經(jīng)貿(mào)委、上海市科委的發(fā)文數(shù)都在10項以上。另外，也有不少部門僅發(fā)文1項，如國家林業(yè)局等34個機構(gòu)。由此可見，涉及本市的科技創(chuàng)新政策政出多門，缺乏明確的歸口管理機構(gòu)。

(2)科技立法主導部門與參與部門分布統(tǒng)計

根據(jù)調(diào)研，有主導部門，有參與部門的科技創(chuàng)新政策共計8個，分別是有主導部門，2個參與部門，1個；有主導部門，3個參與部門，1個；有主導部門，1個參與部門，5個；有主導部門，4個參與部門，1個。有主導部門，無參與部門共計136個，分別是有6個以上主導部門，6個；有5個主導部門，2個；有4個主導部門，4個；有3個主導部門，3個；有2個主導部門，16個；有1個主導部門，105個。由此可見，科技立法政策的設(shè)立部門之間較為不協(xié)調(diào)，由于科技創(chuàng)新設(shè)計人才、資金、制度、資源等各相關(guān)因素，僅僅由一個部門或少數(shù)部門進行主導難免捉襟見肘，需要得到其他機構(gòu)的支持和協(xié)助，否則政策的執(zhí)行性難免大打折扣。在調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)有主導部門和協(xié)調(diào)部門的科技政策數(shù)量較少。具體而言，具體表現(xiàn)如下：①有主導部門和參與部門的一共才8個，占比5.5%；②有多個主導部門的共計31個，占比21.5%；③只有1個主導部門唱獨角戲的有105個，占比72.9%。可見，目前科技創(chuàng)新的主導者和推進實施者主要還是某個機構(gòu)。本文認為，科技創(chuàng)新政策單單依靠某個機構(gòu)來主導則難以應付日趨復雜的經(jīng)濟社會事務(wù)，這也在很大程度上限制了科技創(chuàng)新政策的效應發(fā)揮，對此應增加各部門聯(lián)合使用某一政策手段達成某項政策目標的意愿和能力。

6.關(guān)鍵詞分析

關(guān)鍵詞往往是科技立法政策的核心切入點，對文獻關(guān)鍵詞進行分析可以全面把握科技政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，同時還可以推斷出科技立法具體領(lǐng)域的研究熱點和方向，給予研究者在學術(shù)選題方面一定的參考，更好地著眼于前沿研究主題[13]。本文對檢索到的有效題錄信息進行了數(shù)據(jù)清洗，共得到187個關(guān)鍵詞，共出現(xiàn)878次，平均每篇4.7個關(guān)鍵詞。通過對上述關(guān)鍵詞進行處理，形成交叉列聯(lián)表。在構(gòu)建高頻關(guān)鍵詞矩陣的基礎(chǔ)上，將關(guān)鍵詞矩陣導入社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件Ucinet中，生成關(guān)鍵詞共現(xiàn)的可視化圖形。從圖2可見，位于中心位置是知識產(chǎn)權(quán)、科技人才、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化、技術(shù)合同、技術(shù)引進、科技進步等，這是科技立法領(lǐng)域備受關(guān)注的研究主題。而處于較邊緣的關(guān)鍵詞，如科技企業(yè)、風險投資、資金管理、物聯(lián)網(wǎng)、產(chǎn)權(quán)制度、科學素質(zhì)、技術(shù)裝備、科研基金等方面，雖然其受關(guān)注度不高，但是可以從某種角度反映出科技立法領(lǐng)域的多元化研究發(fā)展趨勢。

同時，也發(fā)現(xiàn)上海市科技創(chuàng)新政策的關(guān)鍵詞的一些亟待完善之處：

(1)部分法規(guī)的執(zhí)法程序和法律責任規(guī)定不夠完備。從立法的結(jié)構(gòu)技術(shù)這個角度來看，《上海市技術(shù)合同登記管理暫行辦法》和《上海促進高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》等科技法規(guī)缺失對法律責任這部分的規(guī)定。

(2)科技立法的社會化服務(wù)體系亟待完善。目前立法前程序完備，但立法后評估工作沒有實現(xiàn)有效銜接，地方性科技法規(guī)、規(guī)章出臺后的實施效果，卻往往很少再做調(diào)查、評估，對此有必要適時啟動“立法后評估機制”，對科技法規(guī)的合法性、合理性、立法效益等內(nèi)容逐一檢驗。

(3)科技立法過程中的民主參與程度有待提升。上海市科技立法工作的輿論宣傳、公眾參與等還很不到位，導致科技立法的社會基礎(chǔ)不夠牢固，未能適應科技的社會化的發(fā)展趨勢要求。

圖2 科技政策領(lǐng)域高頻關(guān)鍵詞整體網(wǎng)絡(luò)示意圖

7.政策工具分析

政策工具是為完成特定目標而使用的政策手段和途徑。以政策工具作用面為區(qū)分對象，上海科技創(chuàng)新政策工具一般可以細分為供給層面工具、需求層面工具和環(huán)境層面工具[14]。

(1)供給型層面工具。特指政府通過支持人才、信息、技術(shù)和資金等直接擴大技術(shù)的供給、改善技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)要素的供給、引導政策指向、推動技術(shù)創(chuàng)新活動的進行。供給層面工具可以分解為以下三個方面，即資金投入、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其特點在于政府選定的領(lǐng)域或項目，作用迅速、直接、明顯，但也可能造成不公平。經(jīng)統(tǒng)計，資金投入60條(占比20.4%)>人才培養(yǎng)17條(占比5.8%)>基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)12條(占比4.1%)，合計89條，占比30.3%。可見，政策制定部門在資金投入、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盡管有所兼顧，但不太均衡。資金投入占比要遠遠高于人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文認為，科技政策固然需要關(guān)注科研資金投入，但更需要突出對科技人才的供給，這正是上海市縮短國內(nèi)外企業(yè)創(chuàng)新差距，解決創(chuàng)新要素短板的應對之策。

(2)需求層面工具。需求層面工具可以分解為以下兩個方面，即政府采購3條>海外機構(gòu)管理2條，合計5條，占比1.7%。需求型層面工具的缺失，必然在很大程度上限制對中小企業(yè)和科研機構(gòu)的投入強度，降低研發(fā)機構(gòu)的產(chǎn)出效率，增加研發(fā)成本支出。目前，我國政府采購占GDP的比重還不高，遠遠落后于發(fā)達國家的15%，對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的拉動效應并未顯現(xiàn)。

(3)環(huán)境型層面工具。指政府通過實施財務(wù)金融、稅收制度、法規(guī)管制等方面的政策影響科技發(fā)展的環(huán)境因素，為技術(shù)創(chuàng)新等科技活動提供有利的政策環(huán)境，從而間接影響并促進科技創(chuàng)新的進行。環(huán)境型政策工具可以分解為“法規(guī)管制”、“科技中介”、“金融支持”、“信息引導”、 “知識產(chǎn)權(quán)保護”、 “稅收優(yōu)惠”、“科技中介”、“科普教育”等。其特點在于項目對象或領(lǐng)域由企業(yè)自己選擇，較為公平公正，短期效果弱，長期效果較好。所以，一些市場經(jīng)濟導向的國家更傾向于采用該類政策。經(jīng)統(tǒng)計，上海科技創(chuàng)新環(huán)境型層面工具的分布如下：信息引導71條>法規(guī)管制56條>金融支持23條>知識產(chǎn)權(quán)17條>科技中介16條>稅收優(yōu)惠14條>科普教育3條，合計200條，占比68%。

整體而言，上海科技創(chuàng)新政策偏向于供給層面工具和環(huán)境層面工具的應用，尤其是環(huán)境層面工具，需求層面工具卻未引起足夠的重視，造成這樣的原因主要有以下一些：①路徑依賴。由于上海技術(shù)發(fā)展的初期基礎(chǔ)并不牢固，科創(chuàng)環(huán)境并非十分優(yōu)越，為了快速提升科技發(fā)展水平，政府加大了供給層面工具和環(huán)境層面工具的應用，并且取得了非常顯著成效，在這一成功模式的影響下，在后續(xù)政策制定的路徑依賴非常明顯。②反應過緩。當國內(nèi)外經(jīng)濟下行壓力增大的環(huán)境下，本市科技創(chuàng)新產(chǎn)品由于自身產(chǎn)品科技“含金量”不高面臨“滯銷”窘境，相關(guān)政府部門未能根據(jù)環(huán)境變化及時調(diào)整科技政策。③能力受限。科技政策制定人員的專業(yè)水平提升速度跟不上國內(nèi)外科技創(chuàng)新環(huán)境變化發(fā)展趨勢。總之，上述研究工具的失衡，非常不利于形成一個“結(jié)構(gòu)緊湊、平衡有序”的科技創(chuàng)新新秩序。

四、政策建議

1.完善科技創(chuàng)新政策體系

(1)依照國家上位法修訂上海市科技立法。上海市應在全國人大已有的科技法律框架下，按照《立法法》規(guī)定的地方立法的權(quán)限，根據(jù)上海市的具體情況進行立法。(2)建立跨部門協(xié)同立法機制。有效遏制立法中的部門利益趨勢，降低立法成本，避免空白立法、重復立法現(xiàn)象。(3)加強科技附屬性立法。應當處理好上海市科技法規(guī)規(guī)章與其他相關(guān)立法的關(guān)系，對其中存在的不符合上海市科學技術(shù)發(fā)展的內(nèi)容提出修改、補充和完善的立法意見。

2.依據(jù)本市科技發(fā)展需要進行立法

(1)立法修訂要與立法規(guī)劃相銜接。要從上海市的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然環(huán)境現(xiàn)狀、創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)，與《上海中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020年)》以及地方科技立法規(guī)劃相銜接，使立法更具有針對性和可操作性。(2)加強公共服務(wù)平臺建設(shè)。對全市的科技發(fā)展進行整體性的規(guī)劃，保障“科技上海”、“世界城市”、“全球科技創(chuàng)新中心”戰(zhàn)略的順利實施。(3)推進綠色可持續(xù)發(fā)展。應將綠色科技的理念貫穿于地方科技立法實踐之中，對科技成果的非道德使用可能造成的社會危害用法律加以防治，在環(huán)境保護和科技發(fā)展中尋求共贏，走可持續(xù)發(fā)展之路，推進科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.及時開展科技立法的廢改立工作

(1)根據(jù)本市科技發(fā)展與立法實際經(jīng)驗適時修訂立法。上海市應從符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和科技發(fā)展規(guī)律出發(fā)，清理和整合現(xiàn)行的法律資源。(2)將成熟科技政策轉(zhuǎn)化為科技立法。不但要在某些領(lǐng)域進行創(chuàng)新性的立法，也應在適當時機把成熟的經(jīng)驗即實施效果良好的政策性文件用法的形式確定和固化下來，形成完備的科技立法體系。(3)參考其他省市科技立法實踐經(jīng)驗。上海市在立法過程中應該參考其他省市尤其是與上海市經(jīng)濟發(fā)展、科技環(huán)境、資源分配等方面有相似省市的實踐，總結(jié)并借鑒其他省市的成功經(jīng)驗。

4.加強科技創(chuàng)新政策工具協(xié)同

(1)加大“需求拉動”的支持力度。科技創(chuàng)新政策應轉(zhuǎn)變方向，即從過去過分強調(diào)供給層面工具和環(huán)境層面工具轉(zhuǎn)向以需求為主，或者至少謀求三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。(2)保證各項科技活動的順利實施。需要對科技創(chuàng)新政策目標規(guī)劃的實施步驟細化、制定嚴格的時間表加以實施[15]。(3)增加各行政部門的溝通協(xié)調(diào)。加強各部門間的協(xié)商和銜接，發(fā)揮各項政策的激勵和誘導功能，形成政策合力，推動科技創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展。

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Shanghai’s Science and Technology Innovation: A Content Analysis of Policy Documents

PENG Hui1,2

( 1.KoGuan Law School, Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200240，China;2.Law Institute, Shanghai Academy of Social Sciences, Shanghai 200020, China )

Science and technology innovation policies are a major measure adopted by the government to create a favourable environment for science and technology innovation. The paper has collected 217 science and technology innovation policies issued by the Chinese government and Shanghai municipal government between 1980 and 2015. By using quantitative methods and content analysis, we have examined policymakers, policy themes and policy impacts to examine the legal obstacles and practical constraints imposed on science and technology innovation. To promote science and technology development in Shanghai, this paper proposes that the legislation on science and technology innovation be reviewed and revised in order to pinpoint the key issues and the weak links, the science and technology innovation policies be implemented more rigorously and the legality and effectiveness of the legal system be strengthened.

Shanghai; science and technology innovation policy; improvement strategy; evaluation

2016-02-21;

2016-04-12

2015年度上海市哲學社會科學規(guī)劃系列課題：“上海建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心法制環(huán)境研究”(2015XAB005)；上海社會科學院創(chuàng)新工程青年人才項目：“知識產(chǎn)權(quán)保護與創(chuàng)新型城市發(fā)展”(2014RQN004)

彭輝(1978-)，男，江西贛州人，上海交通大學凱原法學院博士后，上海社科院法學所副研究員，主要從事知識產(chǎn)權(quán)與知識管理研究，E-mail：tyr5384168@163.com。

10.19525/j.issn1008-407x.2017.01.024

D912.29

A

1008-407X(2017)01-0157-07