PPP模式下的旅游特色小鎮必要性及可行性研究

陳包　龐仙

一、問題的提出

2016年10月，《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》指出，中國農業發展銀行各分行要積極運用政府購買服務和采購、政府和社會資本合作等融資模式，為小城鎮建設提供綜合性金融服務，并聯合其他金融機構提供小城鎮建設的融資渠道。通知中提到的政府和社會資本合作即PPP融資模式，PPP模式（即Public Private Partnership的縮寫）就是通過政府與社會資本進行合作的模式，通過合作雙方建立利益共享、風險共擔的伙伴關系。在旅游開發的大潮下，旅游特色小鎮成為當前旅游業轉型升級的新“引擎”，然而旅游特色小鎮建設處于起步階段，要想實現政府、公眾和市場的共治，需要大量的穩定資金投入，社會資本如何決策，這將是一個長久的挑戰。值得慶幸的是，旅游特色小鎮不同于一般意義上的旅游資源開發，它是一個集旅游、產品、文化和社區功能于一體的旅游融合產業，PPP模式引入的目的就是為了搭建一個基于市場化的投資回報機制，充分調動社會力量建立合作伙伴關系，進而開發、整合旅游資源，促進旅游特色小鎮健康發展。因此，只要定位精準、運營科學、機制合理，摒棄傳統的BOT（即Bulid—Operate—Transfer）模式，巨大的社會效益將會滿足社會資本的投資回報。

二、構建PPP+旅游特色小鎮必要性分析

旅游特色小鎮在創新、融合、拓展、提升旅游空間，破解區域空間旅游資源瓶頸等方面具有顯著意義。通過PPP模式引入社會資源可以結合產業運營完善規劃、解決投融資問題、提高運營水平和效率、帶動地方經濟發展，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（一）減輕政府財政壓力，開拓融資新渠道

在我國的旅游投資項目中，傳統的項目融資都來源于政府的直接投資或撥款。旅游項目融資的問題主要在于融資渠道狹窄，融資方式單一，融資結構不合理。采用公私合作方式比較少。當前的旅游特色小鎮的創建和開發，旅游資金需求大、投資周期長、項目風險較高，單靠政府的投資和撥款，難以滿足旅游特色小鎮的資金運轉和后期項目的經營維護。截至2015年年底，全國建制鎮（不含城關鎮）總數量約為1.8萬個，《關于開展特色小鎮培育工作的通知》提出計劃到2020年培育1000個特色小鎮，約占全國建制鎮的5%。要實現這宏偉的建設目標，必須開拓融資渠道，加大社會資本的融入和協調。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”；2014年財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》開啟了政府與社會資本合作探索之路；2015年5月19日國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，對推廣PPP融資模式進行了統一部署。將PPP模式應用于旅游特色小鎮的建設中，可以有效解決政府在旅游特色小鎮開發過程中面臨的融資能力短缺的問題，同時也可以實現旅游特色小鎮開發中投資主體和投資方式的多元化，拓寬融資渠道，減少社會資本的閑置和浪費。

（二）提高開發和管理效率，降低風險管理能力

在旅游特色小鎮建設中運用PPP模式，通過政府與社會資本建立合同協議，明確建設、投資相關的權責利關系，可以有效地降低和分散各方面不確定因素帶來的風險。一方面，政府通過行政手段招商引資，一些資金雄厚，抗險能力較強的企業參與到旅游特色小鎮的建設中，可以降低旅游特色小鎮建設中的整體風險。另一方面，PPP模式的基本理念就在于引入社會資本，介入運營機構進行管理，而社會資本對相關風險的甄別敏銳度比較高，可以具有較強的風險管控能力。通過發揮政府和社會資本的比較優勢，全程參與和把控旅游特色小鎮的創建、運營、管理以及后期維護等任務，充分發揮投資主體的主動性和專業性，實現風險共擔和風險轉移，提高開發與管理方面的效率，強化開發中的風險管理能力，最終實現“1+1>2”的效益。

（三）實現區域經濟和社會效益共同增長

PPP融資模式的引入，可以有效解決政府與旅游特色小鎮開發主體之間的矛盾，通過以合同的形式明確相互之間的權利與義務，明確了雙方在小鎮開發、建設、運營、管理等過程的利益關系以及各種任務，一旦旅游特色小鎮建成運營，其帶來的綜合效益和預期收益是巨大的。另外，PPP融資模式的運用還能充分調動旅游特色小鎮開發社區內及周邊的居民參與到開發中去，拉動區域的經濟增長和投資需求，從另一個角度來講，可以規避完全由企業開發導致當地居民的“無權狀態”，失去發展的機會，也可以避免對旅游資源的過渡開發或者不可逆轉導致“公地悲劇”。

（四）優化政府職能，維護公共利益

通常市場在資源配置過程中存在失靈的風險，而政府也不例外。因為政府作為一個全程參與的主體，同樣具有理性“經濟人”和“投資人”的基本特征，在對某一地區或項目進行投資時，出于自利最大化的考慮，往往會進行“成本—收益”分析，也會忽視公共利益采取尋租腐敗（戈登·圖洛克（Gordon Tullock）認為尋租是“利用資源通過政治過程獲得特權從而構成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為”。），尤其是在市場主體之間缺乏必要的信息來源從而缺乏對政府行為的有效監督，政府尋租腐敗的程度可想而知，由此可能帶來旅游項目建設雷同化、資源利用低下甚至破壞等問題。從一定程度上來講，這就嚴重損壞了公共利益。通過將PPP融資模式引入旅游項目開發，尤其是將私人企業和社會機構引入項目開發主體之中，并且以合同形式規定政府在整個項目開發與運營過程中的角色，通過強化私人企業和社會機構在PPP融資項目中的主導地位，加強項目當中政府部門行為的監督力度，有效解決政府自身項目開發可能存在的低效和腐敗問題。

三、構建PPP+旅游特色小鎮可行性分析

PPP融資模式并非政府完全將自身責任交接給企業等合作部門，而是在堅持督導的前提下，在一定可控范圍內將部分責任和利益交由企業承擔，與企業共同參與項目的建設，從整體上實現公共資源利用和公共利益的最優組合。在旅游特色小鎮興起時代，結合PPP模式的基本理念和思路進行旅游特色小鎮開發，可以解決開發中遇到的諸多問題，促進我國旅游特色小鎮的迅速健康發展。

（一）良好的運作基礎

自2014年國家財政部實施《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》以來，各級政府先后下發了十余部有關引導和鼓勵全社會推廣和應用PPP融資模式的文件，有效地規范了社會融資方式，并針對民間資本使用方式出臺了一系列監管和規范的政策文件，為民間資本的市場有序操作提供了合法化的保障。這將在極大程度上激發民間資本進入旅游產業項目開發的積極性。2017年4月，財政部、發展改革委等六部門聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，推動地方政府與社會資本合作（PPP）操作市場化，進一步明確了政府行為信息透明和監督管理。

（二）有利的政策導向，實現穩定的投資回報

旅游特色小鎮嚴格按照創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，融合民俗、文化、產業和社區功能為一體的產業平臺，各級政府不遺余力地給予政策支持。2016年三部委聯合出臺《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，標志著在全國范圍內開啟了特色小鎮的培育工作。接著，浙江、天津、江蘇廣州、福建等地相應地出臺了特色小鎮的培育政策，從土地、資金、稅收、銀行信貸等給予優惠。而特色小鎮的建設能否吸引社會資本的參與，關鍵在于旅游特色小鎮的盈利空間和預期回報率。而相關政策的保障性措施，激發了民間資本的參與熱度。政府清楚地知道，由于企業有非常完善的管理制度、健全的管理機制、先進經驗和技術，政府可以在合作中借鑒和創新，從而提高自身的公共服務能力，隨著旅游特色小鎮品牌打造和管理效率提升，充分釋放資源活力，使得旅游特色小鎮的服務和管理有了注入了新的生機，政府和企業的合作，在預期內的投資回報率很快得以實現，形成良性的合作經營模式。

（三）獨特的開發優勢

旅游特色小鎮開發具有公益性和商業性的內在屬性，是建立在公共資源基礎上的新的發展業態，其公共資源特征決定了本身的公益性，而公益性的資源和品牌決定了政府的主導地位，保證社區居民和游客的權益。同時，旅游特色小鎮的建立需要市場的優化配置和有效運營，降低運營成本，形成規模效益，而社會資本作為一種有效的融資渠道，必然會介入到旅游特色小鎮的基礎設施建設和經營管理中來。PPP模式讓公共服務領域市場實現更好的準入，讓社會資本參與運營，全程把控旅游特色小鎮的生命周期。旅游特色小鎮的建設，離不開良好的融資體系和融資環境，通過政府與社會資本的通力合作，可發揮政府政策支持和企業市場化運作的雙重優勢，使得資金供給與項目建設實現良性互動，推動旅游特色小鎮可持續發展。

四、結論與展望

考慮到地方政府的財政壓力，未來資金約束依然是旅游特色小鎮的最大瓶頸，而ppp是解決資金問題的最佳選擇。將PPP模式引入到旅游特色小鎮的建設中去，不但可以將社會資本和政府工作結合起來，推動社會效益的聚合發展，同時能夠調動社會力量，實現資源的優化配置，包括資金運轉、技術創新、管理運營等資源的協調發展。旅游特色小鎮的建設，必須以社會資本為主要載體，與特色產業運營、旅游運營、城鎮運營一體化，不能將建設與運營相分離。目前，PPP模式在旅游特色小鎮建設中尚未得到廣泛的應用，規劃基礎和理論研究尚且缺乏。旅游特色小鎮的建設迫切需要厘清開發理念、開發邏輯和基于市場配置資源的核心發展架構，要大力發展這種模式在推廣和實踐，就需要充分發揮政府在政策、法律、稅收和資金等領域的支持。

（作者單位：云南民族大學）