粵港澳大灣區發展規劃研究

[摘要] 粵港澳大灣區規劃是廣東積極投身一帶一路建設的歷史機遇。未來應加快沿海城市帶發展，以港深為核、珠江為軸、沿海為帶，形成“T”字型空間結構，發展包括五大城市圈等23座城市，構成“一核一軸一帶五圈”的空間結構。堅持發揮市場的決定性作用和中央政府的統籌作用。以開放推動轉型升級，全面提升粵港澳大灣區對內經濟輻射功能與對外國際化水平。

[關鍵詞] 粵港澳大灣區發展規劃 一核一軸一帶五圈 “T”字型空間結構

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）04-0013-07

一、灣區經濟與粵港澳大灣區的戰略地位

灣區經濟是世界經濟的主體，是國際競爭的制高點。過去近70年，全球貿易出口貨物增長了 33倍，價值量增長了 155倍。沿海大都市在全球貿易中的地位愈發凸顯。優越的地理區位、繁榮的港口經濟、強大的海上運輸能力、高密度的對外貿易、大規模的制造能力、超強的金融能力和創新能力，使沿海港口城市集合構成的灣區經濟逐漸成為全球經濟的主體。灣區經濟依港而生，沿灣而興，港城互動，具有高度的開放性。全球 60%的經濟總量集中在入海口，世界 75%的大城市、70%的工業資本和人口集中在距海岸 100公里的地區。世界著名灣區具有高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能、發達的國際交流網絡等突出特點，是世界 500強、創新公司、研發資源和專利密集區，是國家競爭力和創新能力的代表，是推動國民經濟發展和科學技術變革的先鋒。

粵港澳大灣區擁有得天獨厚的區位優勢，與南海依灣相連，與東南亞隔海相望，是世界貿易的主要海運通道，亞歐經濟貿易銜接的核心點，居國際金融和貿易核心地位，也是海上絲綢之路的必經之路、一帶一路的戰略咽喉重地，東向可聯通海西經濟區、西拓可攜手廣西—東盟合作區，是最具發展空間和增長潛力的世界級經濟區域。粵港澳大灣區具有改革開放和制度創新的先行優勢，經濟發展水平較高，市場經濟體系較完善，國際經濟貿易聯系十分密切，在全球產業分工鏈條中形成了持續上升的能力，是我國經濟轉型的排頭兵。

二、粵港澳大灣區規劃的

空間范圍與發展條件

粵港澳大灣區規劃是我國第一部在“一國兩制”框架下的跨行政區規劃①，是以華南沿海灣區優越自然地理區位和既有城市群為依托的城市群規劃。建設粵港澳大灣區，是廣東主動承擔國家使命，積極投身一帶一路建設，發揮重要樞紐作用的歷史機遇，是廣東加快發展，構建改革開放新格局的重大契機。其空間范圍應包括：位于珠江口河海相間中心位置的香港特別行政區、澳門特別行政區、深圳、珠海，東起潮汕的汕頭、揭陽、汕尾、潮州，西至粵西的湛江、茂名、陽江的沿海地帶，珠江三角洲地區廣州、中山、江門、東莞、惠州、佛山以及位于灣區經濟腹地和生態保護區的清遠、韶關、河源、梅州、肇慶、云浮等 23座城市。國土面積 18.08萬平方公里，2016 年地區生產總值 10.37 萬億元，總人口 1.2 億，分別約占全國的1.9%、13.9%、8.5%。初步形成了以港深為核心，珠江三角洲2區9市為主體的城市群。

改革開放以來，珠江三角洲地區的經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，以香港和廣州兩個城市為起點，初步成長為擁有近 6000 萬城市人口，城鎮化率達到 86%的世界級城市群。以約占全國 1%的面積，5%的人口，吸引了全國1/5的外商直接投資額，創造了占全國1/10的國內生產總值，世界金融危機以來的經濟平均增速仍保持 10%。

香港是粵港澳大灣區核心城市，是全球離岸人民幣業務的樞紐，國際資產管理中心，是內地與世界連接的“超級聯系人”，內地跨境貿易、投融資和商務服務的國際化平臺。要發揮以香港帶動沿海，沿海帶動內陸，逐級推動、輻射帶動灣區經濟發展的作用。借鑒國際著名灣區的成功發展經驗，就要積極推進港深合作，完成從行政區劃的多核心城市，走向市場機制決定的單核心城市轉變，發展具有全球影響力和競爭力的世界級灣區城市群，全面提升粵港澳大灣區在世界經濟中的地位。

深圳從 40 年前一個閉塞落后小漁村，一躍為全球重要的創新中心城市。港澳回歸祖國后，經濟穩定持續發展，粵港澳的關系進入一個全新的歷史時期。CEPA新協議簽訂、廣東自貿試驗區（南沙、前海和橫琴）正式運行、一帶一路建設等多項措施落實，粵港澳大灣區經濟在持續推進。港珠澳大橋、廣深港客運專線等跨境重大基礎設施建設順利實施，粵港、深港間教育科學和產業技術創新合作不斷深化。粵港澳合力共建大灣區的條件已經成熟。

廣州是重要的全國經濟中心城市，具有強有力的經濟輻射與區域發展帶動能力和物流集散功能，佛山、東莞、珠海、澳門等構成灣區城市群的重要支撐；湛江、茂名、汕頭、揭陽等市是粵港澳大灣區城市群發展的重要增長極，是灣區不可或缺的重要組成部分。

經過近 40 年的快速城市化和工業化，粵港澳大灣區初步形成了規模分布合理的多層次城市體系。其中，港深是灣區的國際金融中心、國際航運樞紐和國際貿易窗口，是粵港澳大灣區的中央國際都會區，也是中國創新能力最強、知名國際大學最多、城市活力國際影響力最高的城市區，人口規模和經濟規模分別約占粵港澳大灣區的 16%和 36%。全球數字通信創新集群排名僅次于全球第一的東京—橫濱地區；港深交易所總市值超過 6.5萬億美元，位居全球第三；擁有 2016年 QS全球排名前 100大學 4所；擁有全球最繁忙和最高效率的國際集裝箱樞紐港，集裝箱吞吐量位列全球第一，約占全球遠洋集裝箱總運量的 1/5。

當前，粵港澳大灣區經濟面臨雙重轉型壓力。充分利用“一國兩制”制度優勢，高度重視香港的國際地位，充分發揮香港的作用，提高香港在大灣區建設發展中的核心地位，全面升華粵港澳大灣區城市間的經濟合作水平，以更寬廣的視野、更強的國家使命感，在更大的空間尺度上統籌規劃，對破解粵港澳大灣區面對的雙重轉型難題具有重大意義。

三、打造灣區特征突出的 T型城市群

推進粵港澳大灣區城市群建設，必須堅持世界標準，瞄準國際標桿，借鑒國際一流灣區的成功經驗，充分發揮要素集聚和空間溢出效應，形成合理的城市分工和規模分布。未來應加快沿海城市帶的發展，形成以港深為核、以沿海為帶、以珠江為為軸的“ T ”字型空間結構，建設相互協調、共同發展的五大城市圈—湛茂陽城市圈、澳珠中江城市圈、港深莞惠城市圈、廣佛肇城市圈和潮汕城市圈，構成“一核一軸一帶五圈”的粵港澳大灣區城市群空間結構。按照點、線、面逐步擴展的方式，構造具有國際競爭力的灣區經濟和城市布局，充分發揮核心城市的輻射帶動作用，培育形成多級多類發展軸線，多層次網絡化空間格局。

1. 著力建設多層次城市等級體系，打造傘形網狀城市規模層級結構。堅持政府引導與市場主導相結合，推動大、中、小城市在空間上有序分布，促進人口和經濟活動在地理上有效集聚，實現不同類型資源在不同空間上優化配置，形成層級有序、分工合理、協同發展、聯系密切的傘形網狀城市層級體系，提高大灣區城市群的國際競爭力。

2. 明確等級清晰的城市功能定位。區分不同類型城市職責，鼓勵核心大城市打造面向未來的全球城市，成為全球城市文明創新的倡導者，全球科技創新和智能制造的引領者；推動大城市打造現代化、國際化城市，建設國家創新城市、國際制造名城；引導中小城市建設區域中心，成為現代生態城市、地方特色城市。

3. 推動層次合理的城市產業分工。注重城市產業專業化分工，加快核心大城市發展科技創新產業，建設世界級科技創新中心、全球金融科技中心和全球資源配置中心；推動大城市發展創新服務業、科技制造業，建設特色鮮明的世界級高端制造業集群；引導中小城市建設區域商貿中心、物資集散中心和先進制造中心。遵循灣區城市群一般演進規律，打造“以港深國際大都會為引擎、五大城市圈為支撐”的粵港澳大灣區傘形網狀城市群。加快五大城市圈之間互聯互通。高度重視城市圈之間重大基礎設施的高效銜接，超前布局連接五大城市圈的新一代信息基礎設施，推動產業有序轉移與有效集聚，引導五大城市圈之間人流、資金流、信息流自由暢通，推動各個城市圈的密切互動、錯位協同、有效競爭。

4. 建設功能清晰、分工合理的核、軸、帶。按照打造世界級灣區核心城市要求，加快提升港深核心競爭力和綜合服務功能，充分發揮港深輻射帶動和示范引領作用，推動非核心功能疏解，推進珠海、東莞、惠州等周邊城市協同發展，引領城市群一體化發展。推動沿海灣區城市高效協調發展。加大國際貿易、國際投資的沿海優勢，著力發揮東部、西部沿海城市的地緣優勢，加強以汕頭、湛江為中心的東西部港口城市建設，大力發展以港深為核心的沿海灣區城市帶，推動沿海灣區城市帶高效協調發展，輻射帶動灣區內陸城市經濟全面發展。強化廣州作為全國經濟中心城市，升華廣州經濟、文化、教育、區域交通樞紐地位，對于帶動粵港澳大灣區周邊內陸地區的發展具有決定性作用。要提升佛山的綜合服務功能，承接、傳遞區域輻射帶動力。加快重型裝備制造業、高新技術產業和物流業的發展，改善城市圈的生態環境，加快外圍組團的環境基礎設施建設，共同維護區域經濟基礎與人居環境載體。

5. 提升城市空間利用效率。粵港澳大灣區經濟已經形成了通訊電子信息產業、新能源汽車、無人機、機器人等新興產業集群，以及石油化工、服裝鞋帽、玩具加工、食品飲料等傳統產業集群。但戰略新興產業發展不足、傳統產業過度集中在中低端環節，各地過度競爭、同質化現象仍然突出。根據資源環境承載能力，提升空間利用效率，優化粵港澳大灣區國土空間開發格局，應科學確定城市邊界、最小生態安全距離和空間結構，統籌經濟社會發展、人口空間分布、陸海資源利用、生態建設和環境保護、基礎設施建設和對內對外開放。應從提升區域整體競爭力出發，處理沿海沿江城市與腹地城市、中心城市與中小城市的關系，明確城市功能定位，強化錯位發展，形成優勢互補、各具特色的協同發展格局。

四、提升粵港澳大灣區競爭力的政策措施

1. 推動粵港澳大灣區人口的合理分布。強化產業升級和功能疏解是粵港澳大灣區人口合理分布的“兩大抓手”，可穩定粵港澳大灣區軸線上超大城市和大城市人口密度，扭轉人口過度向粵港澳大灣區軸線集中的現狀，綜合運用土地供給、土地價格及城市功能調整等手段，推動超大城市和特大城市產業向高空間收益、高創新收益的數字產業等領域升級。增強超大城市和特大城市中心城區的創新服務功能，提升城市空間效率，建設發達的通勤交通體系；提高東西部沿海城市帶的人口密度，2025 年城鎮常住人口密度應接近2010 年珠江三角洲軸的水平。產業集聚帶動人口集聚，發揮東西部沿海城市區位優勢，發展大型臨港經濟、海洋經濟和特色產業。通過加大產業擴散效應，形成新的產業集聚空間，推動超大城市大規模制造業向東西部城市群擴散，提升都市群整體空間效率。加大鋼鐵、石油化工、造船等產業向東西部沿海地區擴散。以湛茂陽、潮汕兩大城市圈為重點，加快東西部沿海城市帶一體化；促進城市擴容提質，加快布局教育、醫療和養老等公共服務設施，塑造山海相應、自然共融的城市環境，吸引人口向沿海城市集聚；深入貫徹習近平總書記關于“青山綠水就是金山銀山”的重要講話，切實保障粵港澳大灣區北部腹地的生態屏障功能，保持低人口密度的發展格局，北部地區以構建生態文明先行區為目標，構建粵港澳大灣區北部環形生態屏障。

2. 推動實施創新發展戰略。發揮粵港澳大灣區在科技產業、金融服務業、航運物流業和制造業的核心優勢，打造從創新源頭至各個環節的分工合理、體系完備的產業鏈，提高產業創新速度，增強產業創新質量。建設以港深為創新核心，輻射全灣區的內聚外合的開放創新網絡，形成創新要素聚集、科技產業發展、創新生態成熟的世界級科技灣區。港深共建全球領先的科技創新中心要上升為國家戰略。充分發揮香港世界金融中心的特殊優勢，加快港深科技金融服務體系建設，加速創新鏈、產業鏈和資本鏈的有效合作。建立空間相聯、產業相關的開放型區域創新體系，加強粵港澳科技創新合作，深入推進粵港澳大灣區科技創新走廊、深港創新圈建設，制定粵港澳科技合作發展計劃。讓香港在國際化的稅制、法制以及知識產權保護等方面的獨特優勢，與灣區內產業配套完善的優勢充分對接，匯聚世界級創新人才和創新資源，形成全球高端科技匯集地、全球產業革命重要策源地。

3. 推動粵港澳大灣區成為世界級金融中心。加快建設港深世界級金融中心，全面提升廣州區域金融中心競爭力，著力培育若干金融節點城市，逐步形成層次分明、專業分工、協調有序的粵港澳金融中心體系，積極推動粵港澳大灣區形成比肩紐約灣區、倫敦灣區的金融領域全球競爭力。強化香港人民幣離岸中心、交易中心地位，完善以港深為核心的金融科技產業鏈條，探索港深債券交易平臺、IPO市場互聯互通，推動港深共建世界級融資中心和創投中心。

4. 推動戰略性新興產業空間集聚。推動信息技術基礎創新，打造信息基礎產業新優勢。建設石墨烯、碳納米管等前沿技術創新載體，推動軟件定義網絡（SDN）、網絡功能虛擬化（NFV）等未來網絡技術試驗驗證和應用示范。發展跨界融合的互聯網產業群，積極構建大數據和人工智能產業集群。超前布局互聯互通的大灣區新一代信息基礎設施，拓展安全有序的網絡空間，推進信息產業化、產業智能化、城市智慧化，逐步建成粵港澳大灣區世界級智慧城市群。開展產業區域分工協作，形成產業鏈延長和產業互補、融合的發展格局。發揮比較優勢，建設不同層次、不同領域的科技創新中心。在珠江東岸打造一批具有全球領先水平的電子信息產業集群。加快建設珠江西岸世界級先進裝備制造產業帶。打造東西部沿海新型產業帶。建設以核電與天然氣為主體的清潔能源基地，提升以進口原油為支撐的精細化工產業集群，打造以進口鐵礦石為基礎的精品鋼材產業園區，形成獨具特色、競爭力強的大規模臨港經濟帶、現代化物資集散中心。以潮汕城市圈為依托，打造汕頭區域交通樞紐、科技中心和商貿物流中心，打造潮州重要臨港產業基地、特色經濟示范區，打造揭陽區域航空物流基地、重要石化能源基地，打造汕尾濱海旅游集聚地、省級電子信息產業基地。以湛茂陽城市圈為依托，建設湛江全國海洋經濟示范市、重化產業基地，建設茂名區域重要交通樞紐、世界級石化產業基地、重要能源物流基地。

5. 推動創新中心與制造基地密切合作。鼓勵核心新興產業關鍵技術跨地域合作創新，建設若干具有強大帶動力的創新型城市和區域創新中心，增強制造業設計、制造、材料、質量體系的綜合競爭力，形成從創新源頭到產品設計、生產的全產業鏈競爭優勢。支持灣區內各市積極參與國家自創區建設并創建創新型城市。實行“兩推動”策略，推動總部—研發—制造全產業鏈在粵港澳大灣區集聚；推動總部、研究開發和制造過程，按照城市發展水平和產業特征進行差異化配置。提升大灣區內部創新活動的“密度”和“濃度”，加強港深莞數字技術與產業合作，切實發揮數字產業創新的驅動作用，將數字轉化為生產力。促進深港金融科技中心、數字技術中心、生物技術研發中心建設，形成創新能力強、產業分工合理、體系完備的世界級創新城市群。推進珠江兩岸制造業錯位協調發展。積極構建粵港澳、粵閩、粵桂瓊三大海洋經濟合作圈。以“六灣區一半島”為單元，重點建設一批集中集約用海區、海洋產業集聚區和濱海經濟新區，推動海陸空間統籌利用試點，構建海洋經濟新格局。

6. 推動珠江軸與沿海帶之間的交通均衡。建立疏密有序高效便捷的灣區交通體系。由單一城市交通中樞向多元、多向、多樞紐，軸與帶城市直聯直通網絡體系轉變，提升沿海城市帶的交通基礎設施水平，加快沿海城市跨江通道建設。改變沿海城市帶交通基礎建設嚴重滯后的局面。目前，珠江三角洲軸線城市單位面積的交通運輸能力是東西部沿海城市的 8倍。珠江三角洲軸線城市的鐵路密度是沿海城市帶鐵路密度的 2.8倍；高等級路和高速公路運輸能力是沿海城市帶的2倍。

要強化基礎設施對粵港澳大灣區城市群協同發展的基礎性作用，超前建設東西部城市圈的城際鐵路，提高高速鐵路的通達性，到 2030 年應當基本消除東西部沿海城市與粵港澳大灣區軸線城市的基礎設施建設水平差距。截至 2015 年，珠江三角洲城市軸的公路總長度 78334公里，2005～2020年珠江三角洲城市軸公路計劃修建長度為 1780.6公里，2020年底計劃總長度達 80114公里，公路密度預計將達到 1.95千米/平方公里；粵港澳大灣區東西部沿海地區城市公路總長度為 68961公里，2009～2020年共計劃修建公路 508.7公里，東西沿海公路密度預計達 1.474 公里/平方公里設施覆蓋范圍，遠低于珠江三角洲軸線城市公路基礎設施計劃建設數量。

要著力加快粵港澳地區沿海港口群建設，優先發展沿海港口，優化提升內河港口，形成以沿海港口為主體，內河港口為補充的多樣化、多層次、多功能協調發展的世界級港口群。發揮沿海港口群對內輻射的功能；構建以沿海主要港口為核心的國際貨物運輸通道和以空港為核心的快速國際物流集疏運網絡，發揮東西部港口與鐵路結合的交通運輸網對腹地經濟的帶動作用，形成沿海港口對腹地經濟社會發展的支撐和促進臨港工業發展的能力。

要著力提升港深交通樞紐地位，建設以汕頭、汕尾、湛江、陽江等沿海地區為港口運輸與鐵路運輸的連接樞紐；建立東部港口與潮汕地區及贛閩聯通的鐵路網，建立東部潮汕港口群對灣區北部腹地城市以及桂黔地區的高密度輻射鐵路網。重點推進深圳至茂名鐵路、梅州至潮汕鐵路、合浦至湛江鐵路、贛州至深圳客運專線、廣州至汕尾客運專線、汕尾至汕頭鐵路（兼顧城際）、龍川至龍巖客運專線、湛江至海口鐵路擴能工程、張家界經湛江至海口旅游高鐵等項目建設。完善經粵東西至周邊省（區）高速鐵路通道建設，形成東聯海峽西岸、溝通長三角，西通桂黔、輻射大西南，北達湘贛、連接中原地區的“五縱二橫”高速鐵路骨干網絡。

五、推進觀念轉變，深化改革，擴大開放

1. 轉變觀念。建設粵港澳大灣區就是要從傳統的大而全、小而全的獨立城市形態向統籌協調的城市群轉變，要打破畫地為牢行政分割，資源過度集中，經濟發展差異顯著的空間格局，充分發揮城市間的動態比較優勢，形成各具特色，相互關聯，科技創新、產業技術創新能力強，交易成本低、金融實力強大的全產業鏈國際競爭優勢。從傳統金融中心、服務中心、制造中心向多元復合型的科技創新中心轉變。按照城市規模與發展水平，依照比較優勢向“總部經濟+金融中心+科技創新中心+高端制造業中心”、“總部運營中心+研發中心+制造中心”等多種復合創新模式轉變。

2. 深化改革。堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和中央政府規劃統籌作用，充分發揮改革試驗田作用，增創改革新優勢，優化公共資源配置，推進統籌城鄉、實現經濟社會協調、可持續發展、跨行政區的綜合改革試驗區建設，創建充滿活力、富有效率、更加開放的科學發展新體制，率先建成比較完善的社會主義市場經濟體制。以港深大都市區建設帶動粵港澳大灣區經濟合作；支持深圳大力建設全國綜合配套改革試驗區；支持珠海在政府職能分層管理改革、社會管理制度創新等方面取得新進展；支持汕頭經濟特區擴大至全市范圍，在對外合作、城鄉一體化發展的體制機制創新等方面取得新突破。著力推進廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴等地區金融科技創新先行先試。強化港深在推動灣區科技創新發展中的核心作用，保持港深世界金融中心地位，著力提升大灣區自主創新能力與產業競爭力。

3. 擴大開放。提升粵港澳大灣區經濟國際化水平，以開放推動轉型升級，以提升國際競爭力為核心，加強區域合作，優化利用外資結構，提高“走出去”水平。構建規范化、國際化的營商環境，推動全面開放、深度開放、科學開放，加快建立全方位、多層次、寬領域、高水平的開放型經濟新格局。最大限度地利用“一國兩制”、政策空間優勢，以港深為主體，創造出最具活力，最具國際競爭力的創新機制，將落馬洲打造成為全球最著名的創新基地之一。

4. 全面提升對內輻射功能。全面推進粵港澳大灣區、珠江—西江經濟帶、粵桂黔滇高鐵經濟帶、瓊州海峽經濟帶和東江生態經濟帶等跨區域合作，強化對內輻射功能，深化粵港澳、粵閩、粵桂瓊等海洋經濟合作圈的協同發展。充分發揮各類合作平臺在促進產業轉移中的積極作用，大力推進廣州泛珠合作園區、粵桂黔高鐵經濟帶合作試驗區建設，支持粵桂合作特別試驗區、閩粵經濟合作區、北部灣臨海產業園、湘贛開放合作試驗區等跨省區合作平臺發展，形成粵港澳大灣區與周邊內陸省區合作發展、聯運發展的新格局。

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（其余參考文獻略）

Abstract： Guangdong， Hong Kong and Macao Greater Bay Area planning is Guangdong government seizes the historical opportunity of getting actively involved in the “Belt and Road” initiative. In the foreseeable future， the government needs to speed up the development of coastal city zone， so as to form a “T”-shape spatial structure with Hong Kong and Shenzhen as the core， the Pearl River as the axis， and the coastal cities as the belt， facilitating the development of 23 cities in five City Clusters. As a result， a spatial structure of “A Core， An Axis， A Belt， and Five City Clusters” with urban agglomerations which was established and should be consolidated. It is advocated that the following efforts should be made that to give full play to the decisive role of the market in the allocation of resources and the overall planning role of the central government； to facilitate the transformation and upgrading of the economy through opening up， so as to enhance the Guangdong， Hong Kong and Macao Greater Bay Area economic radiation function in the domestic market and the economic level of internationalization abroad.

Keywords：Planning of Guangdong， Hong Kong and Macao Greater Bay Area； A Core， An Axis， A Belt， and Five City Clusters； “T”-shape Special Structure

（收稿日期：2017-07-26 責任編輯：余 音）