村改居社區治理的路徑選擇

[摘要] 隨著城鎮化的加速發展，我國大、中城市郊區和城鎮周邊迅速形成了一些集中村改居社區。集中村改居社區，存在許多單靠政府或者社區組織無法實現良好治理的困境。進一步優化集中村改居社區治理，應實現政府和社區組織的合作共治，順利實現集中村改居社區向城市社區的過渡，全面提高集中村改居社區的治理能力，促進新型城鎮化又好又快發展。

[關鍵詞]“村改居”社區 政社合作 治理路徑

[中圖分類號] C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）04-0097-04

[基金項目] 云南省教育廳重點科研項目“云南村改社區自治組織研究”（2011z122）。

[作者簡介] 陳惠敏（1966 — ），女，云南曲靖人，曲靖師范學院教師教育學院教授，研究方向：社區組織。

深入研究政府和社區組織共同治理集中“村改居”社區的路徑，有利于充分調動政府和社區組織的積極性，充分發揮各自在社區治理中的優勢，突破治理困境，實現“村改居”社區向城市社區的過渡，最終實現社區自治。因而選擇政社合作共治，是實現集中“村改居”社區治理目標的最優路徑。

一、“村改居”社區協同治理內涵

治理理論興起于20世紀70 年代的西方國家，主要研究國家和地方公共事務管理中治理主體協同參與合作的問題。“治理”是指各利益主體共同管理國家和地方公共事務的總和，是在系統內部各治理主體分工的基礎上，強調利益主體共同性、合作性，從而實現對社會治理的目標。

協同治理是指系統內外治理主體為了實現共同的治理目標，在分工治理的基礎上，充分發揮治理主體的優勢，優化配置治理資源，實現治理績效的最大化。在集中“村改居”社區的治理進程中，根據新型城鎮化標準和社區治理的內在要求，社區治理的目標：一是全面推進原農村集體經濟轉型改制，實現集體資產的股份轉換，讓居民成為股份公司的股東，公司成為市場經濟發展的主體，進一步明晰企業產權，實現以血緣和親緣為基礎的傳統村落向以契約和效率為基礎的現代社區轉型。全面提高集中“村改居”社區的發展能力，為社區的協同治理提供經費支持，同時提高居民收入，領導社區居民全面建成小康社會。二是建立集中“村改居”社區組織，治理目標是實現社區自治。社區成立后，原村民委員會轉變為居民委員會，在社區治理中，治理主體是由“單一權力主體”向“多元主體”轉變。形成基層政府、社區組織、中介組織和居民等多元社區治理主體，治理職能由經濟發展職能為主向社區服務職能為主轉變。三是實現村民市民化，主要包括居民公共服務、就業、社會保障、醫療保障等方面的市民化，使社區居民真正成為城市生活的新主體，真正實現居民素質的市民化，與城鎮居民享有同等權利。

為了更好地完成“村改居”社區的過渡任務，必須全面提高社區治理能力，主要包括：發展社區集體經濟能力、全面提高社區組織的治理能力、提高社區居民的市民化能力，而在經濟、文化、社會比較落后的社區，只依靠社區自治組織、社區居民和地方政府單方面的努力，不可能實現向城鎮社區的過渡，要建立一個全新的國家與社會互動的模式，充分發揮政府和社區的力量，進一步優化資源配置，實現政社協同共治，促進集中“村改居”社區的可持續發展。

二、“村改居”社區治理的現實困難

（一）社區治理主體協同難

社區自治組織主體是指社區各種利益的相關者。根據集中“村改居”社區公共資源的提供及治理，社區治理主體主要包括地方政府、社區組織、社區中介組織、住區單位和社區居民組成的利益共同體。他們既是社區利益主體，也是社區治理主體。政府是社區治理制度的設計者，也是社區基本公共服務和社會保障資源的主要提供者，政府治理作用的發揮關系到社區治理目標的實現。集中“村改居”社區優質基礎教育資源少，交通設施比較落后，創新創業和就業條件比較差，社會保障、醫療保障需求量大，社會治安比較差，如果沒有政府的協同治理，社區治理的目標不可能實現。同時，集中“改居”社區組織也存在治理困境。社區是維護社區居民的共同利益、體現社區居民意志、組織開展社區文體活動、傳遞居民需求信息、協調利益共同體關系的重要組織。社區居委會和居民小組，是社區治理組織的執行組織，由社區居民直選產生，從社區居民意愿和需求出發，切實維護好社區居民的利益，促進社區自治的發展，組織開展社區文體活動和發展社區經濟、提供社區半公共產品的重要組織。但社區組織也沒有能力全面提供基礎公共服務，特別是沒有能力提供優質教育公共服務、交通服務、社會保障、醫療保障等服務，更沒有能力全面提高居民的生存和發展能力，實現社區的全面自治。

（二）社區居民的治理能力較低

社區治理的主要目的是提供必要的公共服務，滿足社區居民的基本公共服務需求，促進社區居民的全面發展，構建社會主義和諧社區。要實現社區治理的目標，必須依靠社區居民的廣泛參與和治理，必然要求居民要有參與意識和治理能力，但現實是社區居民治理的經濟發展意愿比較強，而社區政治和社會治理能力比較弱。因為社區居民是由農民轉化而來的，社區居民文化水平、創新創業和就業能力、參與能力比較低，缺乏社區治理的主動性和參與能力，特別是許多社區居民只關心與自己相關的經濟利益，很少參與社區的政治、文化和安全治理，社區居民對社區選舉等重大事項參與率低、參與能力不足。

（三）社區公共產品缺乏

集中“村改居”社區的公共產品比較缺乏，主要表現在：一是集體經濟發展能力比較低。“村改居”后對農村集體經濟進行股份制改造，成立股份公司，但由于公司一般位于郊區，主要是發展第三產業，產業發展缺乏比較優勢，因此，公司效益比較低，特別是新成立的社區，如果沒有建立專業化市場體系，經濟效益更低。許多新成立的集中“村改居”社區居民小組，原集體經濟發展基礎比較差，社區成立后，雖新建了酒店、賓館和市場，但經濟效益仍比較差，沒有形成專業化市場，商住樓租金非常低。二是缺乏優質教育公共資源。由于歷史的原因，我國的優質教育資源主要集中在城市中心區域，集中“村改居”社區教育公共服務都比較落后，在按居住區域招生的制度安排下，社區居民很難接受優質教育，社區居民的就業創業能力不能迅速提高。三是社區“半公共產品”供給不平衡。社區“半公共產品”的供給資金主要來源于股份制經濟，由于歷史、地理位置等原因，先轉制的社區，建立了專業市場，區位優勢比較好，改制后的股份制經濟不斷發展壯大。而一些新轉制社區，區位優勢比較差，發展能力低，社區半公共服務產品供給嚴重不足，公共服務設施差。四是社區治理經費供給不足。集中“村改居”社區治理的經費，主要由轉制后的股份制經濟組織提供，由于經濟組織的經濟效益比較低，經濟發展能力低，提供的資金有限。

（四）社區治理的制度障礙

集中“村改居”社區是由政府制定的一種自上而下的制度安排，在條件比較好的城鎮進行“撤鎮設街”，創建集中“村改居”社區，在城市郊區、城鎮建立了大量的集中“村改居”社區。其制度安排主要包括集體資產股份化、農民居民化、村委員會居委會化，為了更好地解決轉制居民的就業創業問題，提高轉制居民的生存和發展能力，許多地區選擇“商住分離”的制度安排，鼓勵居民從事第二、三產業，鼓勵居民就地創業就業。這些制度安排存在的制度困境是，城市社區的主要職能是服務和治理，而村民委員會的主要職能是組織發展集體經濟。城市社區是基層自治組織，其自治主體是居民委員會、社區居民、中介組織、住社區單位等，而“村改居”社區治理的重點主要是發展集體經濟、提高居民的就業創業能力，與居民委員會的職能發生矛盾，進一步凸顯社區的協同治理困境。因此，必須建立和完善適合“村改居”社區治理的制度體系，既不能完全套用村民委員會的治理制度，又不能套用城鎮社區治理制度，需要創新社區治理制度體系，構建政社協作共治的治理制度體系。

三、實現政社協同治理的路徑創新

（一）構建政社協同治理模式

集中“村改居”社區的治理目標是進行集體經濟的股權改造、村委會轉變為居委會、農民轉變為真正意義上的城市居民，最終過渡為真正意義的城市社區，這是一個十分復雜的治理工程。因此，必須發揮政府和社區在社區轉制中的作用，實現政府和社區治理的優勢結合。政府的作用主要包括：提供社區基本公共服務和社會保障的財政支持，提供社區優質公共服務產品，創新“村改居”社區基本公共衛生服務運行機制，建立和完善集中“村改居”社區居民的社會保障體系，加大對社區居民就地就業創業的財政、金融支持體系，建立健全農民市民化的財政、金融政策體系，包括進一步完善財政轉移支付制度、完善縣級基本財力支持、獎勵體系、土地征收體系等。同時要充分發揮社區治理組織的優勢，首先，通過加強社區黨組織對社區治理的領導。其次，加強人才隊伍建設，構建以黨組織為核心，以社區治理組織、社區居民小組領導為基礎的“村改居”社區骨干隊伍，不斷提升社區黨組織的引領力、戰斗力、黨員干部的治理力，加強黨組織對社區治理的領導，全面提高社區組織的治理能力。集中“村改居”社區居民小組應進一步增強自身的經濟發展能力、創新創業能力，根據社區的資源優勢，創建專業市場和開發新產品，發展社區股份制經濟，進一步提高社區居民的生活水平。同時，通過專業市場建設，提高社區居民就業創業能力，進一步增加社區居民收入。

（二）全面提高集中“村改居”社區的治理能力

提高集中“村改居”社區的治理能力，需要政府和社區的協同。地方政府應進一步提高對集中“村改居”社區的基本公共服務投資，制定和實施社區經濟發展政策，促進社區經濟社會全面發展。第一，大力扶持社區股份經濟，根據城市發展規劃，引導社區成立專業化市場，提高社區發展經濟的能力；對社區居民進行創業和就業培訓并進行財政、金融支持，提高社區居民的經濟發展能力；指導社區根據區域比較優勢培育和引進經濟發展項目，促進社區集體經濟的發展。第二，加大對社區工作人員的培育力度，全面提高社區管理人員的治理能力和治理水平，增強社區社會資本，積極培育社區治理組織，支持社區中介組織發展，全面提高社區自治能力。第三，加大社區基本公共服務的投資力度，特別是基本教育公共服務的提供，更好地提高居民的城市居民能力。

集中“村改居”社區應充分發揮社區的生產要素優勢，全面提高社區的治理能力。一是根據地方城市發展規劃和發展需求，結合社區的比較優勢，科學選擇經濟發展項目并組織經濟的發展，為社區治理奠定良好的經濟基礎。二是加強社區居民參與能力的培訓，不斷增強社區居民的參與能力和參與意愿，提高社區的治理效率。三是開展就業創業培訓，提高社區居民的就業創業能力。

（三）豐富和發展社區的公共資源

集中“村改居”社區“集體經濟擔負著發展經濟、股份分紅和提供公共產品三大職能，社區公共服務產品和治理經費的大部分費用由社區股份公司承擔，政府應對股份經濟實力比較弱的社區，給予一定的經費支持，為社區居民提供比較完善的社區公共服務和社區治理費用。實現公共服務供給由城市向“村改居”社區延伸，使集中“村改居”社區居民享有與城市居民平等的社會福利和基本公共服務項目，補助一定的辦公經費和工作人員經費。同時，集中“村改居”社區組織要加快股份經濟的發展，為社區提高更多的經費支持。

（四）創新政社協同治理制度

一是創新社區經濟發展制度，統一制定“村改居”社區居民委員會組織法，明確規定地方政府應進一步做好城市發展規劃、經濟發展項目規劃，促進集中“村改居”社區經濟發展。社區成立后，應科學界定社區居民小組的經濟發展職能，促進社區股份經濟的進一步發展，建立專業市場，引進規劃經濟發展項目，提高居民的股份分紅收入，引導居民全面建成小康社會；二是建立政社協同提供公共服務和治理經費制度。政府是提供基礎公共服務和治理經費的主體，政府和社區共同承擔社區治理工作經費，社區在自己的能力范圍內承擔部分轉制成本制度，逐步過渡到城市自治，最終建立城鄉一元化的制度，實現協同治理績效的最大化。

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Abstract： With the accelerated development of urbanization in China， intensive “Village-to-Residence” community rapidly takes shape around those suburbs and big or medium-sized cities and towns. there are many governance dilemma in governance of intensive “Village-to-Residence” community which can not be realized by governments and communities. In order to optimize community governance of intensive “Village-to-Residence”， government and community organization should cooperate to govern and improve governance capacity of intensive “Village-to-Residence” community. Intensive “Village-to-Residence” community could be successfully turned into urban community， which promotes a new-pattern， sound and rapid urbanization.

Keywords： “Village-to-Residence” Community， Cooperation between Government and Community， Governance Path

（收稿日期：2017-07-17 責任編輯：垠 喜）