對我國住宅建設用地所有制形式的反思

摘要：我國城鎮(zhèn)土地自82憲法后歸為國有，主要是借鑒了香港地區(qū)的土地制度。但是幾十年以來，成效并不樂觀，不僅未能合理地利用土地資源，而且使大量的國有資產(chǎn)流失。且隨著近年來到期房的續(xù)期問題以及房產(chǎn)稅的即將收取而狀況百出，在理論上不能自圓其說，在實踐中的做法也是矛盾重重，不能保障民眾的合法權益，讓利于民的理念在土地的使用中，尤其是在住宅建設用地上未能體現(xiàn)出來。盡管學者提出多種解決方案，但均不能從根本上解決各種問題。基于這種現(xiàn)狀，不得不反思我國土地制度，包括住宅建設用地的規(guī)定是否合理。

關鍵詞：土地批租；續(xù)期；房產(chǎn)稅；住宅用地私有化

香港由于特殊的歷史原因及實際狀況，其土地制度適用英國本土的批租制度，不僅未因稀缺的土地資源的限制受到影響，反而在短期內(nèi)創(chuàng)造了令人矚目的經(jīng)濟奇跡。我國的土地制度在上世紀發(fā)生過幾次大的變化。總體來說，1982年以前都存在私有制，但82憲法改變了這一狀態(tài)，自此我國土地類型只存在國有與集體之分。

一、住宅建設用地制度的由來

（一）我國土地的所有制形式

1982年憲法改變了之前的土地制度，該法第10條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。將城市土地收歸國有。至此，我國土地進入國家所有與集體所有模式，完全排除了私人所有的形式。

（二）住宅建設用地所有制形式的由來

如上，自1982年開始，我國土地結束了私人擁有所有權的歷史。城鎮(zhèn)的住宅建設用地屬于國家所有，個人可通過相應的方式取得一定時期的使用權，期限由國務院規(guī)定。即對于該部分土地，個人只能享有用益物權，不能獲得所有權。這一規(guī)定是借鑒了香港土地批租的做法。

土地批租制度是香港最基本的土地使用制度，即對土地享有所有權的英皇授權香港政府將相應的土地有條件地租與土地需求者。香港政府批租土地有嚴格的條件限制：包括期限、對價及土地使用的限制。根據(jù)土地利用的總體規(guī)劃及不同地區(qū)、地塊的利用情況規(guī)定了不同的使用期限及方式。在相應期限內(nèi)，承租人履行了相關義務便可享有充分的使用權；當租期屆滿，若無續(xù)期，則香港政府無條件收回土地使用權及地上建筑物。香港政府批出的土地年限有75年、99年、10年、21年及999年，其中75年是最常見的年期。75年期又分可續(xù)與不可續(xù)二種。可續(xù)即75年期屆滿可申請續(xù)租一次，并按時價重繳地價，反之則政府無償收回土地使用權。

二、實踐中存在的困境及理論梳理

（一）與將要實行的房產(chǎn)稅的沖突

近幾年，房產(chǎn)稅的征收已成為一個熱門話題，但官方對于住宅如何征收房產(chǎn)稅目前并未有明確的表示。國務院于1986年發(fā)布的相關條例表明，對于個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免納房產(chǎn)稅。若未來要對個人的非經(jīng)營性房產(chǎn)征稅，對象如何確定？若對所有的非經(jīng)營房產(chǎn)（包括農(nóng)村宅基地上的房產(chǎn)與城鎮(zhèn)住宅）征稅，那農(nóng)村宅基地之上的房產(chǎn)數(shù)量和面積如何確定？若只針對城鎮(zhèn)的住宅，又如何讓城鎮(zhèn)居民信服，何以體現(xiàn)法治過程中的公平？另外，對于農(nóng)村的宅基地而言，其本來就帶有很濃的福利性色彩，其最重要的是社會保障功能，只要是集體組織中的成員，那生來便可享有相應的宅基地，并且不可向集體之外的自然人和組織轉(zhuǎn)讓。但對于城鎮(zhèn)居民就不同，尤其是對于購買商品房的居民而言，購買商品房時需要繳納大筆的土地出讓金，很多居民都是窮其一生并且負債累累才可購買遮風避雨之所，若在其還負債的情形下再征收房產(chǎn)稅，何以體現(xiàn)讓利于民？

（二）自動續(xù)期費用的收取無明確規(guī)定

我國《物權法》第149條規(guī)定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。該條只表明期滿自動續(xù)期，但未明確是有償還是無償，若是有償，費用如何收取？該問題是隨著溫州一批20年到期房逐步顯現(xiàn)出來。深圳和青島在早些年就有類似案例，之所以未引起廣大民眾注意，是因為該兩地的到期房在續(xù)期時繳納了較少的出讓金，而溫州重新續(xù)期的出讓金太高，對于連買房時的債務還未還清的民眾來說，無論是資金能力還是情理上，都無法接受。

國土資源部于2016年12月向浙江省國土資源部發(fā)出了復函，明確了三個大的方向：一是不需要提出續(xù)期申請；二是不收取費用；三是正常辦理交易和登記手續(xù)。可見，其對《物權法》第149條第1款作了較為明確的說明，但是該種做法能否從根本解決相關問題，如稅收，仍有待商榷。

三、住宅建設用地私有化之反思

（一）借鑒其他地區(qū)土地制度時應當因地制宜

首先，香港特區(qū)有其獨特的歷史淵源，在19世紀便成為英國的侵占地，其適用的土地制度其實是英國本土的制度，只是結合香港地區(qū)自身的特點進行修正，無論是經(jīng)濟、文化還是社會現(xiàn)狀，大陸與其相差甚遠。

其次，香港土地資源有限，所以其土地規(guī)范相當系統(tǒng)化，無論是公共設施用地還是住宅用地都是經(jīng)過制定嚴密的方案且通過嚴格的程序才能通過并加以實施，除了物盡其用，還以盡可能節(jié)約面積的方式使用；但是大陸不同，其土地資源豐富，就算如同香港一樣制定盡可能節(jié)約土地的規(guī)范，也不可能真正地加以實施。

（二）確立住宅建設用地私人所有模式

從實踐中看，首先，土地，作為一種財產(chǎn)，唯一特殊的地方就是其為不動產(chǎn)。既然是一種財產(chǎn)，所有的個人和組織也就可以當然地通過合法手段取得所有權，國家不能對其限制。若按照我國目前的邏輯，動產(chǎn)所有權和不動產(chǎn)所有權是不同的含義，所有權的概念實際上出現(xiàn)了實質(zhì)上的分裂。其次，我國土地的公權力性質(zhì)太過濃厚，我國的土地制度不僅與西方及香港的個人主義與自由的理念不同，相反，還要擔負很多公共職能。再次，土地使用權無法體現(xiàn)對《物權法》的統(tǒng)攝，盡管《物權法》采納了所有權、用益物權、擔保物權的體系，但實際上，其土地擔保物權是建立在使用權之上，而并非建立在所有權基礎之上。換句話說，擔保物權是用益物權之上的擔保物權，使擔保物權與用益物權處在了不同的層次。作為土地占有來講，其本權也并非所有權，而是各種使用權。這樣的一個體系，所有權并不能起到對他物權和占有的統(tǒng)攝作用。可見，我國的土地制度在理論上也有漏洞。

四、小結

綜上，自82憲法以來，城鎮(zhèn)土地變?yōu)閲校饕墙梃b了香港地區(qū)的做法，但是其在借鑒的過程中就出現(xiàn)了問題，致使我國的土地制度不能體系化。筆者認為：首先，對于確定是所有權還是使用權，是兩種完全不同的立法模式；其次，目前規(guī)定為使用權的這種模式已經(jīng)出現(xiàn)太多問題，若未來征收房產(chǎn)稅，無法從理論上解決“房地一體”的問題。另外，若是根據(jù)《物權法》的規(guī)定以及國土資源部的答復，住宅建設用地使用權到期后若可不受次數(shù)限制自動續(xù)期，那不如直接規(guī)定個人對住宅建設用地可享有所有權，不僅從理論上解決了“房地一體”的困惑，而且能從根本上解決目前存在的眾多問題。

作者簡介：高雅春，女，漢族，1993年9月出生，甘肅天水人，畢業(yè)于甘肅政法學院法學專業(yè)，現(xiàn)于甘肅政法學院讀民商法專業(yè)研究生。