農村治理法治化建設的現狀研究

伍良會

引言

農村治理法治化是一項長期、重大的系統工程，是全面深化改革、全面依法治國的重要內容，體現了時代要求和群眾呼聲。客觀分析當前農村治理法治化的現狀，對揭示推進農村治理法治化的規律，探尋實現農村治理法治化的路徑是不可忽缺的重要環節。

“農村治理法治化，就是要在黨的領導下，按照法律、法規來管理農村事務，即農村的政治、經濟、文化、衛生、環境等一切活動依照法律法規管理，公民的所有行為依照法律法規進行，使農村一切需要由法律法規來調控的活動和工作都納入規范化、法治化的軌道”。近年來，在農村持續深入開展農村治理法治化建設（如普法教育等），法治觀念逐漸深入人心，運用法律手段解決矛盾糾紛、維護自身合法權益正成為更多農民的首選，村干部也正在培養自己的法治思維、法治方式、法治品性，但在一些經濟發展相對滯后的農村地區，受傳統“熟人”觀念的束縛，法治建設也明顯落后，農民的法治觀念比較淡漠，法律法規在調整和化解社會矛盾、維護農民自身合法權益方面還未能發揮應有的作用。

1 農民法治觀念有待加強

一方面，隨著農村社會關系的變革，村民需要法律法規對這些關系進行調節和規范，但部分村民還沒有轉變傳統觀念，還不能接受法律法規的調整。調查顯示，在家務農的多數是傳統的中老年農民，他們中58%以上認為自己在自家的土地上干活、自家的房里生活，既不偷不搶、不殺人放火、也不干傷天害理的事，就不會犯法，覺得沒必要學法，更談不上用法，“法不找我，我就不找法”的思想在一定程度上左右著農民。另一方面，農民對法的理解和運用也和現實有一定的差距。比如：他們以為自己的責任田就可以隨便使用，有的圈起來養豬或雞，有的甚至建成樓房，還有的直接賣給了其它村民，而這其間涉及到的政策法規問題和利益得失卻大大出乎他們的意料。有的建筑如果沒有經過合法審批，或者在規劃的紅線區域內，或者手續不全，都有可能成為違法建筑而被強拆或強平，釀成社會矛盾。再比如有的農民依法建新房時，因缺乏契約意識，僅憑人情關系便口頭約定請熟人承建，但作為承建方的農民卻帶著濃厚的商人色彩，商人的逐利本性驅使承建方在建房時盡可能地將自己的利益最大化，必然侵害建房農民的合法利益，而建房農民由于缺乏憑據（合同）只能認栽，也有部分吃了啞巴虧的農民據理力爭而產生民事糾紛，終因沒有合同依據而敗訴。

2 村民自治的功能沒能充分發揮

《村委會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。村民委員會辦理本村公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議”。村民自治的核心是實現村級民主治理，包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等內容。但稅費改革后，基層政權“懸浮”于農村社會，現階段的村委會在大多數地方基本上都只是作為配合、協助地方政府中心工作的一個基層單位，完成上級安排的各種工作已應接不暇，再加上農村治理涵蓋廣泛，如教育、醫療、扶貧、生態、土地流轉、經濟發展等，小到誰家的母豬產仔、婆媳吵架等雞毛蒜皮之事，大到修路建房、征拆補償、耕種收割等事關全村利益的大事，如果都單純依靠村委會，基層治理的功能便很難有效發揮，這已成為讓村干部焦頭爛額、讓老百姓無奈又無序地自主處理事情的根本原因。

3 農村法治建設偏弱的現實還未改變

主要表現在以下幾個方面：

3.1 適合農村的操作性強的立法比較滯后?，F行立法無論從主體還是程序都比較脫離農村實踐。我國的法律是由全國人大及其常委會制定并修改的，行政法規是由國務院制定的，地方性法規是由較大的市（設區的市）制定的，也就是說，法律、行政法規、規章、地方性法規（規章）等層級較高的法（即便是關于農村的法）都是由市級以上的國家政權機關根據提案制定和修改的，并不能全面反映并適應農村基層的實際情況。那么在農村治理中，干部群眾最信奉的是什么呢？調查發現，80%以上的農村干部群眾攏統地說是“國家規定”，而對國家規定的理解，78%的農民認為是村干部們的解說、村規民約或“慣例”，95%以上的農村干部認為是“文件”規定或上級命令。因此，農村治理的依據實質上是各種“文件”，而這些”文件”，一般都是由基層黨委和政府下發的與各地“中心工作”相關的指令?？傊褪恰吧项^一句話，下頭全面抓”、“上面千條線，下面一根針”，各種法規都是意識領域的，而客觀實踐的依據卻與現行法規關聯不大。這樣的立法方式實際上并不能客觀全面反映農村干部群眾的意愿，只是自上而下的統治或管理。所以，在調查中，60%的群眾認為“法治”和自己沒有關聯或關聯甚少，90%以上的村干部認為“農村治理法治化”就是用法規來治理農村和農民，而且有6%的村干部不接受“農村治理法治化”的提法，認為事情“擺平就是水平，搞定就是穩定，工作全靠人情”。另外，隨著農村經濟的市場化，原來的法律制度已經不適應新農村的治理形勢了，需要及時作出調整，比如，一些農產品如糧食、烤煙等一直是由國家統購統銷，如果有農民收購就屬于“非法收購”，但在市場經濟條件下，農民的合法交易行為是應該受法律保護的，而不能籠統地定性為“非法收購”。

3.2 農村執法不嚴肅，司法不夠公正，導致干部群眾對法不夠敬畏。執法“不嚴肅”包含不嚴格執法、選擇性執法、戲謔化執法。比如，在村委會換屆選舉時，村民們尚不清楚選舉的流程，《村委會組織法》規定的程序又被村干部們流于形式地應付著，村民們便稀里糊涂地按村干部的要求去投票，直到新一屆村委會走馬上任，村民們才如夢初醒，這給鄉村治理中公平、公正的法治理念造成硬傷。再如，有些地方拆違時，也并不是一律平等的，那些關系戶、釘子戶、大戶一般不會“享受”強拆的待遇，即使強拆，也比普通村民能獲得相對較多的補償或收益，這就為村民“信訪不信法、信鬧不信法”埋下了禍根。據調查，這種現象雖然不是很普遍，但“一粒老鼠屎攪壞一鍋湯”，現代法治社會是絕不能容許的。

3.3 農村法律組織建設沒有及時跟上，導致干部群眾工作和生活找不到法，用不上法。十八屆四中全會后，各地相繼都出臺了《實施意見》，其中也對在農村設立法律服務所和法律援助的組織有所涉及，但實際情況卻不免令人失望。通過筆者對20個村進行走訪了解，從2010年到2016年，在縣委縣政府的要求下，有6個村開展了“民主法治示范村”的創建工作，有8個村開展了“平安村寨”創建活動，9個村進行了“平安創建”工作和“天網工程”建設，但也有2個村只在村委會的門上掛了一個“民主法治辦公室”的牌，并沒有開展相關的工作?？偟膩砜矗蟛糠执宓囊婪ㄖ未骞ぷ鏖_展得有聲有色，但都沒有設立專門的法律服務組織，這種組織在民間也沒有成立。法律組織的缺位會讓干部和群眾的言行產生失范感，如有的村民認為打孩子不違法，“自己養的娃隨便打”，就像他們也認為自己種的樹可以隨便砍、河里的魚可以隨便撈一樣，反正都沒有合法的組織手段進行干預。需要在農村更充分地培育多種社會組織（包括法律組織），更好地統籌各種社會力量，以便平衡各方利益、調節各種關系，規范各種行為，使整個新農村在深刻變革中既生機勃勃，又井然有序，實現經濟發展、文化昌盛、生態良好、社會公正的戰略目標 。

結語

現階段，農村治理的主體還不具備充分的法治素養，農村治理不夠規范，法治化程度還不高，農村治理法治化建設在社會主義新農村建設中急待推進。

作者單位：貴州省綏陽縣委黨校endprint