我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度的悖論及出路

引言

所謂農村土地承包經營糾紛仲裁，是指依法設立的農村土地承包仲裁機構，因當事人的申請，根據法律規定，居中對農村土地承包經營糾紛進行處理，從而解決農村土地承包經營糾紛的一種特殊的解紛制度。

1 我國農村土地承包經營糾紛仲裁存在的主要問題

1.1 農村土地承包經營糾紛仲裁的受案范圍比較狹窄

根據我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第一款規定，農村土地承包經營糾紛仲裁的具體受案范圍為：因農村土地承包合同訂立、履行、變更、解除和終止發生的糾紛；因農村土地承包經營權流轉發生的糾紛；因承包地收回、調整發生的糾紛；因確認農村土地承包經營權發生的糾紛；因侵害農村土地承包經營權發生的糾紛；法律、法規規定的其他農村土地承包經營糾紛。該法第二條第二款同時作出排除規定，即因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛，不屬于農村土地承包經營糾紛仲裁的受案范圍，但可以通過行政復議或者訴訟等方式解決。現行法將征收集體所有土地及其補償所發生的糾紛，一律排除在仲裁受案范圍之外，這一規定不太合理，也不符合當前農村土地糾紛解決的需要。

1.2 仲裁員任職資格規定不合理，仲裁員素質不高

我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第十五條規定：“農村土地承包仲裁委員會應當從公道正派的人員中聘任仲裁員。仲裁員應當符合下列條件之一：

（1）從事農村土地承包管理工作滿五年；（2）從事法律工作或者人民調解工作滿五年；（3）在當地威信較高，并熟悉農村土地承包法律以及國家政策的居民。”該條款中的“公道正派”、“威信較高”、“熟悉農村土地承包法律以及國家政策”等資格條件貌似合理，實際上十分抽象空洞，在現實中很難認定，缺乏一定的操作性。相較于民商事仲裁所要求的較高標準的仲裁員任職資格與更為具體的任職條件，我們不難看出農村土地承包經營糾紛仲裁員的遴選與聘任比較隨意，缺乏嚴格規制，容易導致仲裁嚴肅性和權威性的下降，不利于農村土地承包經營糾紛仲裁工作的開展。

1.3 農村土地承包經營糾紛仲裁與訴訟關系不順，銜接不暢

我國現行法規定，發生農村土地承包經營糾紛的當事人可以向農村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。當事人不服農村土地承包經營糾紛仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力。可見，我國農村土地承包經營糾紛解決機制實行“可裁可審、裁后可審、一裁兩審”的模式。按照現有模式，當事人不服仲裁裁決訴至法院后，法院則要重新立案進行審理，且無論在程序上還是實體上，完全不受此前仲裁程序與仲裁裁決的約束。“可裁可審、裁后可審、一裁兩審”的模式極大弱化了仲裁機制高效低成本的解紛功能，從而也無法體現仲裁便民、快捷的優勢。

1.4 農村土地承包經營糾紛仲裁裁決的執行難度更大

在我國，民事執行難一直作為司法頑癥被人們所詬病，不過相比較一般民事案件的執行難，農村土地承包經營糾紛案件受土地本身的不動產屬性、農村土地承包經營糾紛的特點、農民法律意識的影響以及農村鄉土人情社會的左右束縛，其執行難度往往更大。農村土地是典型的不動產，其本身不可能移動，如果土地承包經營糾紛一方當事人不服仲裁裁決結果，很容易通過阻止或妨礙另一方當事人正常的農業生產活動來達到目的，法院想進行強制執行十分困難。就農村土地承包經營糾紛的特點來說，它是兼具身份性、利益性、群體性、復雜性以及長期性的糾紛，一般來說糾紛的解決需要經過很長時間的溝通勸說與斡旋協調，單純通過法律的強制力來解決糾紛是很困難的。同時由于農村土地承包經營糾紛案件的仲裁裁決是由仲裁機構作出的，畢竟不是法院自家作出的判決，在實踐中，法院往往不熱心于強制執行此類案件。

2 改進農村土地承包經營糾紛仲裁的對策建議

2.1 適當擴大農村土地承包經營糾紛仲裁的受案范圍

根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》相關規定，當前法院主要受理以下幾類土地承包經營糾紛：土地承包合同糾紛、土地承包流轉糾紛、土地承包確權糾紛、土地承包繼承糾紛、土地承包侵權糾紛。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第二款規定：“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛，不屬于農村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復議或者訴訟等方式解決。”在立法上將征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛排除在土地承包仲裁委員會的裁決范圍之外，筆者認為，這一規定無視當前農村土地糾紛的現實，不利于解決農民與集體之間的土地糾紛。在我國，征地糾紛主要包括以下三個大類：第一類是屬于政府土地征收糾紛，此類糾紛主要反映的是農民與政府之間的土地矛盾，我國《土地管理法》規定了具體土地征收規則以及征收程序，當事人如果不服政府征收土地行為，可以通過提起行政訴訟來解決，顯然此類土地糾紛不適合土地承包仲裁委員會裁決。第二類是征收補償標準及安置方案的糾紛，根據國務院《土地管理法實施條例》第二十五條規定，征收補償標準以及安置方案是由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬定的，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對于此類糾紛，總體上屬于農民與政府之間的糾紛，排除在仲裁的范圍之外是比較合乎法理的。第三類是關于農村集體經濟組織內部之間關于土地補償費用的分配糾紛，這是非常典型的民事糾紛，此類糾紛不應該被排除在土地承包仲裁委員會的仲裁受案范圍之外，建議今后修改《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》時，明確規定征收農村集體土地的補償費用的分配糾紛應具有可仲裁性。

2.2 進一步完善仲裁員任職條件，大力提高仲裁員素質

農村土地承包經營糾紛仲裁工作需要較扎實的專業知識與綜合能力，仲裁員不僅需要掌握國家的相關法律與政策文件，還需要熟悉地方性法規和規章，并要了解農村社會與農民生活習慣，善于與農民進行交流，這樣，在解決糾紛的時候才能更加符合農民的愿望，才能較好保護農民的合法權利，也才能有效的解決糾紛，促進農村社會的和諧穩定。針對現今從事農村土地承包經營糾紛仲裁工作的仲裁員素質偏低的問題，筆者建議，在現有法律規定的任職資格條件上，還應強調仲裁員應具有高中（中專）及以上文化程度；通過《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等相關法律法規政策考試與農村鄉土知識考核且考試考核成績合格；無違法或犯罪記錄。另外，要對仲裁員上崗任職后的繼續教育與培訓工作作出明確規定，促使他們不斷學習相關法律法規與政策，不斷提高仲裁工作的素質和技能。endprint

2.3 賦予部分仲裁裁決終局效力，完善仲裁與訴訟的銜接

為了充分發揮仲裁機制既公正又高效便捷解決糾紛的優勢，節省國家司法資源和當事人處理糾紛的成本，應借鑒我國現行勞動爭議仲裁制度的做法，賦予相當部分土地承包經營糾紛仲裁裁決以終局效力。

至于仲裁作出后依法還可以向人民法院起訴的農村土地承包經營糾紛案件，相關的仲裁程序與法院訴訟程序之間也不應是各自獨立和分離的。為了充分合理利用解紛資源，對于農村土地承包仲裁機構所認定的證據及事實，人民法院要采取積極的采信態度，即只要這些證據以及事實沒有新證據足以推翻且并未違反法律規定，人民法院就不應重新進行證據的收集、質證、審核以及事實的認定，以便節省司法資源、樹立農村土地承包仲裁的權威和及時有效解決農村土地承包經營糾紛。

2.4 重視農村土地承包經營糾紛仲裁案件的執行工作

生效的土地承包經營糾紛仲裁裁決確定的權利得以實現，當事人受損害的利益得到補救或恢復，仲裁的任務和目標才算完成。要確保仲裁裁決執行到位，應當做好以下幾個方面的工作：首先，仲裁機構應該嚴格遵循居中裁決的原則，在案件裁決過程中恪守公平正義，不貪贓枉法，不徇私舞弊，以證據為根據，以法律為準繩，保證裁決結果合法合理與公平公正。唯有這樣的裁決結果才會贏得當事人的信服，才能消除當事人的不滿，也才能具有順利執行的可行性。其次，仲裁機構、鄉鎮人民政府與人民法院之間應該建立執行聯動機制。人民法院應當應仲裁機構和一方當事人的要求積極開展執行工作，采取各種執行措施和手段使仲裁裁決落到實處。對雙方當事人在執行程序中自行同意和解的案件，人民法院應將協議內容記入筆錄，由各方當事人簽名、按手印或蓋章，并督促當事人履行執行和解協議。對有能力履行仲裁裁決而拒不履行仲裁裁決義務的人，可以按照民事訴訟法的相關規定采取強制執行措施與制裁措施。同時，針對土地承包經營糾紛仲裁案件的特殊之處，仲裁機構和人民法院要注意做好執行回訪工作，保障承包地權利人的合法的耕種與使用權利。

作者簡介：汪伍牛，男，（1964.7-），園林本科，2009年林業工程師，2011年市農業局土地流轉管理中心任副主任主持工作，2012年任中心主任。2012年至2013年度獲農業部土地仲裁先進集體和先進個人榮譽，2015年獲優秀仲裁員。獲農業部三級仲裁員證書，全國優秀仲裁員稱號。

作者單位：蘭溪市土地流轉管理中心endprint