我國農業項目網絡治理結構研究

張 旭

（北京林業大學 經濟管理學院，北京 100083）

我國農業項目網絡治理結構研究

張 旭

（北京林業大學 經濟管理學院，北京 100083）

當前，農業項目作為促進農民增收、拉動農業增長的重要力量，受到廣泛關注。面對多元化的參與主體以及脆弱靈活的主體間關系，傳統的項目治理理論已無法適應這一難題，而新興的網絡治理理念由此產生，致力于解決連接組織成員并使網絡組織產生整體效能最大化的問題。通過流程再造、機制適應、考核機制以及市場培育等方式可以實現農業項目的網絡治理。

農業項目；網絡治理結構；治理機制

近年，隨著國家經濟實力的不斷增強，對農業項目的投資逐漸增加，作為促進農民增收、拉動農業增長的重要力量，農業項目發揮著積極作用，但是面對脆弱、多變的項目成員間關系，項目呈現出高度不確定性和不穩定狀態。當前，我國農業項目管理辦法仍沿用傳統的項目治理理念，傾向于對項目“成本、質量、進度的管理”，根本無法識別項目所面對的困境和危機。故此，本文將提出一種嶄新的針對項目主體及主體間關系的治理結構——網絡治理，以提高項目治理效率，對提高項目的成功率具有重要意義。

一、網絡治理：農業項目治理的現實選擇

農業項目主體是直接或間接地參與項目制定、執行、評估和監控的個人、團體、企業和政府①。在復雜網絡視角下，基本建設項目是由各類主體在資源交換和資源共享中形成的呈現網絡拓撲結構的復雜系統，這一復雜網絡系統的運行需要解決兩個方面的困境：一是認知局限導致的權力中心識別錯誤。在傳統視角下，政府所承擔的社會管理職能、所掌握的核心資源及其所擁有的行政權力，使得人們固守著政府才是權力中心的思想，在實踐上認為項目管理是政府的一家之事，政府獨攬整個權力領域。但是在復雜網絡語境下，一個網絡成員如果能夠處于組織網絡中某種關系的中心，具備影響他者的能力，就可以被視為權力的擁有者②。如此一來，那些參與項目實施活動的主體都憑借與其他項目發生的各類關系，成為權力主體。二是個體的機會主義導致的集體行為困境。在完善的項目規則下，各個主體不會利用彼此間客觀存在的不對稱信息和不完全契約來謀求私利，實現有序的互動與合作。事實上，由于規則的缺失加之“理性人”的角色，企業總是試圖以最低成本獲取最高收益，在不同主體反復博弈過程中，個體的機會主義最終導致集體行為陷入困境。如何解決這兩個關鍵問題，實際上就是如何對農業項目這一復雜網絡系統進行治理的問題。

治理就是對社會經濟系統內部各種關系的協調，存在結構觀、過程觀和制度觀三種視角③。結構觀側重對主體權力結構安排，過程觀提出應依據治理情境進行過程化系統關系協調，制度觀認為應對主體間協調所遵循的機制進行設計。治理有兩種基本形式：市場治理（Hierarchical Government）和科層治理（Market Government）④。其中，市場治理以價格機制為手段，通過顯性的（Explicit）或者隱性的（Implicit）、暫 時 的（Provisional）或 者 永 久 的（Open-ended）合同或者契約，維護市場主體之間的交易，調整著市場主體之間的雙邊、多變和雜交的關系形態⑤，被稱為“看不見的手”。它的作用對象是市場實體，由于過于強調市場主體之間的自主性和自立性，忽略了政府對市場主體的影響力和約束力的認知，容易產生市場失靈問題。科層治理以原則、指令等命令機制為手段，被稱為“看得見的手”。科層治理具有內生性缺陷：一是隸屬層級膨脹所導致的治理效率低下；二是調整手段過于剛性，不適合靈活處理公共事務；三是排斥公眾參與⑥。對于農業項目而言，項目成員看似呈現離散狀態，卻通過資源交換和資源共享嵌入到組織網絡系統之中，它們之間的關系既不同于市場主體之間基于完全自愿的個體交易關系，又不同于等級森嚴的科層體系中主體之間完全的命令服從關系，所以單純地依靠市場治理或者科層治理無從談起，需要找到一種新的解決問題的方式。

鑒于此，有學者提出“面對相互依存的網絡環境，應以網絡治理作為管理的主要手段”。網絡治理便由此產生，致力于解決如何創造和鏈接各類主題并使組織網絡產生整體效能最大化的問題⑦。理論上，網絡治理被定義成為實現與增進公共利益，政府部門和非政府主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程⑧。在實踐上，網絡治理通過將項目主題納入項目治理系統，優化彼此之間在項目實施過程中的良性、有效、多向的互動行為進而實現資源整合以達到項目預期目標的治理方式。這種治理形式走出了長期以來存在的僵化、呆板的思維方式，嘗試用一種全新的方式將政府、非政府成員以及社會體系中看似分散獨立的個體重新整合，并將其納入決策體系之中，進而形成行使項目決策職能的網絡系統，它實現從傳統的單一治理主體到多元主體共同參與的轉變，預示著平等、民主、公平、參與的意涵。同時，網絡治理機制也不再是單一的價格機制或者命令機制，而是將二者混合，既可以對市場主體運用價格機制，又可以運用政府的命令機制予以保障。通過兩種手段的同步并用，實現“看不見的手”與“看得見的手”的“握手”。

由此，構建農業項目網絡治理是一個現實選擇，也是一個必然選擇。

二、農業項目網絡治理結構的構建

農業項目網絡治理結構是指在一定的治理模式下，項目治理主體的構成、主體間責權利關系的劃分以及資源交互方式、信息溝通方式的總稱。

（一）治理主體的態度與角色立場

農業項目涉及眾多主體，如上級政府、基層政府、建筑商、監理商、供應商、技術服務機構、招標代理機構、農戶、種植基地、養殖基地、項目經營主體、高校、科研機構、學術界人士等。它們的職責不同，對項目的影響程度也并不相同。如圖1所示。

中央政府是一國宏觀政策的制定者，制定與項目實際相符合并有利于拉動項目區農業發展的政策規則是它的職責。面對紛繁復雜的項目環境，中央政府必須制定切實有效的措施，實現經濟、環境和社會的綜合效益。

基層政府的工作重點是認真領會與落實上級政府各項政策的精神，積極制訂各項具體行動計劃，促進相關規則全面貫徹落實。此外，政策效力的發揮除政策本身的科學性和可行性之外，也需要政策制定者的正確引導，基層政府應該強化農業項目的宣傳工作，提高公眾對農業項目的認知程度，鼓勵公眾積極參與。

圖1 農業項目主體

高校、科研機構以及學術界人士是農業項目的專家團隊，是智囊團、思想庫、參謀部。它們具有專業的科研能力，能夠運用相關領域的知識和經驗，通過收集大量的資料和實地調研，對農業項目有著較為深刻的理解和認知，能夠從理論和實踐兩個方面對項目運作提出更好的建議。同時，它們也以前瞻性的眼光引領其他項目主體向更好的方向發展。

項目區農戶、種植基地、養殖基地等，是農業項目的主要服務對象和直接受益者，對農業項目有著至關重要的作用。它們對農業項目具有知情權、表達權、參與權、監督權等一系列權利，當這些權利得到充分發揮時，能夠降低項目運作成本，并給其他項目成員以輿論監管。

項目經營主體。項目經營主體是農業項目的所有者，負責項目策劃、資金籌措、建設實施、運營維護等。由此，項目業主承擔了項目執行者的角色。

建筑商、監理商、供應商、技術服務機構、招標代理機構是農業項目的建設者。其中，建筑商組織開展施工建設，是工程實體的提供者；監理商為項目提供工程監理服務；供應商主要負責項目所需的儀器、設備、配件等的如期、保質、保量供應；技術服務機構包括勘查設計機構、律師事務所、會計師事務所等專業機構，主要負責向委托人提供必要的咨詢、環評、造價、設計等服務；招標代理機構的主要職責是負責項目的招投標事宜。

綜上所述，不同的利益相關者的需求是不同的，因此，從深層次的角度整合它們的力量對促進農業項目的運作具有極大的現實意義。

（二）網絡治理結構

基于上述農業項目主體的分析，筆者認為農業項目網絡治理結構既是一種存在垂直隸屬關系的科層結構，又存在獨立平等的結構的網絡化治理結構，存在四個不同層次、不同成員的層級，如圖2所示。中心層級包括項目經營主體和基層政府，是農業項目的中心網絡層面。用戶層級包括種植基地、養殖基地，是農業項目的用戶網絡層面。建設層級包括建筑商、監理商、供應商、技術服務機構、招標代理機構，是農業項目的建設網絡層面。保障層級包括上級政府和專家團隊，是農業項目的保障網絡層面。

農業項目治理網絡以一種全新的治理思路來解決現實的治理難題，成為一種良善的治理方式：一方面，在保障政府治理權威的基礎上，倡導治理主體差異化融入，接受了網絡治理中存在的治理主體多元化造成的或多或少地減少了對政府的“忠誠投入”（陳振明，2003），這使得政府在治理譜系中境地尷尬（譚英俊，2009）。另一方面，解決了網絡中的系統整合問題，通過對話交流、協商互助、契約訂立等多種形式，將彼此深深嵌入到組織網絡系統之中，形成緊密的利害關系。在理性人的假設下，理性互惠的合作策略被認為是最利己的選擇。只有開展互惠合作，資源共享，優勢互補，把農業項目做大做強，才能夠在獲取自身利益的同時兼顧項目整體利益，最利己的選擇同時也是最利他的選擇。

圖2 農業項目網絡治理結構

三、農業項目網絡治理的實現路徑

農業項目網絡治理結構的塑造構建了一種能融入多方治理主體、協調各方關系的框架結構，但是還應該使這個結構有效地運轉起來，以實現結構預設的秩序目標。復雜系統理論認為網絡治理有效運轉的基礎是相互依賴的治理主體通過集體行為的互動。因此，農業項目網絡治理結構的運行需要進行一系列深層次的系統性創新，建構與之相適應的各種體制安排與機制設計。

（一）流程再造

流程再造的核心是通過完善農業項目的法律政策體系，以重塑主體間關系為突破口，將原先出現問題的關系進行糾正，將原先分離的關系進行嵌入，使由法律政策缺失導致的障礙性因素得到破除。當前，隨著農業項目逐步深入，由法律政策缺失和不適所導致的障礙性因素日漸凸顯，主要表現在：一是以倡導性法律居多，缺少強制性法律。二是以部門性政策為主，立法層次不高。三是以規章、條例和通知居多，約束性不強。四是集中于項目招標和監理，缺少對項目如何運營的相關規定。完備的農業項目法律政策體系應該就農業項目的目標和原則加以明確，對利益相關者的法律責任予以說明，對利益相關者的權益保護進行強化，形成科學有效的項目運行機制。同時，在國家基本法律、重大政策確定的框架下，制定與之相適應的行業性、區域性、輔助性的法規，并根據形勢變化不斷進行修改完善。這些行政法規保障了農業項目得以有序健康開展，與國家基本法律和重大政策有效銜接，構成完備的、可操作的農業項目法律政策體系。

（二）適應機制

農業項目參與者眾多，參與主體之間關系復雜多變。在這一情況下，適應性就成為每一個個體存在的前提。適應機制造就了行為的良性行為模式，進而促進著溝通交流與資源流動，保證項目進程的向前推進。筆者認為，適應機制的核心是關系優化。關系優化主要集中于對政府與市場、政府與企業主體、府際關系三種關系的優化。首先，政府與市場的關系。農業項目具有私人物品和公共物品雙重屬性。之所以說農業項目是私人物品，是因為項目所有權歸業主私人所有；之所以說農業項目是公共物品，是因為項目存在外部性，需要政府參與以解決市場失靈問題，這就需要充分統籌政府與市場的關系。目前，政府應采用前端建設補貼與后端產品補貼相結合的方式，以前端建設補貼引導社會資本流入，以后端產品補貼還原農產品商品屬性。隨著農業項目的升級，前端建設補貼逐漸向產業鏈關鍵環節補貼過渡，盤活現有項目存量，帶動社會資本進入農業產業。其次，政府與企業主體的關系。當前，政府與企業之間是一種管理與被管理的關系，且多發生于項目的前期立項和中期建設階段，較少涉及后期運營階段，這種關系的形成依賴于企業對政府資源的攝取，簡單而僵化。在新的治理結構中，上級政府退出項目實際運作，以制定規則的形式保障治理主體的適宜行為；基層政府則與項目業主一道進行項目實施，主導項目運作方向。再次，府際關系。府際關系，也稱政府間關系，包括不同層級政府之間的縱向關系和政府內部各個職能部門之間的橫向關系。本文以“上級政府和基層政府”作為分析范式發現，傳統的以中央主導和層級節制為主要特征的府際關系在項目實施過程中表現為上級政府對下級政府下放項目管理權，最終形成以基層政府和項目業主雙主導的局面。現實中，項目業主如果想在項目區內建設這樣的項目，是離不開基層政府協助的；基層政府如果獲取政績，是需要項目拉動的。由此它們之間相互依賴、合作，形成穩定的合力。這種合作行為是一把“雙刃劍”，一方面可促進項目向前順利推進，另一方面兩者能夠利用由于委托—代理產生的不對稱信息來謀求私利。因此，修正府際關系可以通過完善上級政府對基層政府的監督加以實現，在對基層政府充分授權的基礎上，在不降低基層政府參與項目積極性的前提下，規范基層政府的行政權力。

（三）考核機制

考核機制是指考核主體基于一定的項目考核辦法，對被考核者進行的綜合性評價，它的核心是塑造與權限相一致的責任分配機制。當前，農業項目的考核仍停留在考評項目立項程序的合法性、前置條件的合規性、預算資金的執行性，而不是從整個農業產業鏈條的各個環節進行考核。對此，農業項目考評機制將對項目運行全過程進行考核。前期立項階段的考核將嚴把項目設計關，保證項目設計方案更加標準、科學、先進，并使項目申報各項工作符合程序；中期建設階段的考核將嚴把項目質量關，項目招標程序是否符合國家規定程序，項目建設是否按照批復內容；后期運營階段的考核將嚴把項目運營關，農業項目是否對周邊具有輻射帶動作用，農民收入增收是否顯著等真切納入項目績效考核內容。

（四）市場培育

建立市場機制，緊緊圍繞市場需求變化，以效益為導向，通過市場價格、市場供求等市場機制，達到既定目標。在當前農產品商品化、產業化程度低，農產品市場搭建初期，政府可以通過相關措施，培育市場機制。一是規范項目相關市場，給予充分市場競爭。公平而充分的競爭可以促進市場主體控制成本，提供更高的商品質量和服務水平，這是市場經濟的特點。在項目可行性研究、工程勘查設計、招標代理、工程施工、工程監理、儀器采購等領域充分給予市場競爭，將更有實力和誠意的機構吸引到項目中來。二是以項目區為核心，建設現代產業園區。立足當地農業資源稟賦，引導輻射能力強、競爭力明顯、影響力大的農產品精深加工、物流、銷售企業向項目區集中，聚集現代生產要素，建設“生產+加工+科技”的現代農業產業園，發揮園區集聚效應，推進農業集約化、產業化、規模化、品牌化發展。突出產業融合，注重發展農產品物流，引導農業休閑觀光等多元化農業，推動農業一、二、三產業融合。積極開展特色農產品標準化生產示范，支持那些農產品生產操作規范和農產品品質有保障的基地申請“三品一標”認證，建設一批地理標志農產品和原產地保護基地，徹底改變品質參差不齊、無標生產、無標上市、無標流通的局面，大幅提高農產品的市場競爭力，帶動項目區綜合效益的實現。三是搭建市場平臺，強化企業合作。搭建市場平臺，促進新型農業經營主體、加工流通企業與電商企業全面對接融合。以農業節、農產品展銷會、農超對接營銷模式、電子商務、終端銷售網絡體系等多種形式，培育忠誠客戶，推動對品牌知名度的傳播和品牌形象的塑造。

注釋：

①陳振明：《政策科學——公共政策分析導論（第2版》，中國人民大學出版社2003年版。

②全裕吉：《從科層治理到網絡治理：治理理論完整框架探尋》，《現代財經》，2004年第8期。

③周輝、萬穎華：《社會網絡嵌入性視角的創新網絡治理機制研究》，《科技管理研究》，2011年第4期。

④彭正銀：《網絡治理：理論的發展與實踐的效用》，《科技管理研究》，2011年第15期。

⑤賈根良：《網絡組織：超越市場與企業兩分法》，《經濟社會體制比較》，1998年第4期。

⑥郁建興：《治理理論的現代性與后現代性》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2003年第2期。

⑦譚英俊：《網絡治理：21世紀公共管理發展的新戰略》，《理論探討》，2009年第6期。

⑧劉霞、向良云：《我國公共危機網絡治理結構——雙重整合機制的構建》，《東南學術》，2006年第1期。

編輯 凌 瀾

Study on the Network Governance Structure of Agricultural Projects in China

Zhang Xu

At present,as an important force to promote farmers’income,driving agricultural growth,agricultural projects has been widely concerned.The diversified participant subject and the fragile and flexible inter-subject relationship calls for new concept of network governance,addressing the issue of connecting the members of the organization and maximizing the overall effectiveness of the network organization.Through process re-engineering,mechanism adaptation,assessment mechanism and market cultivation,the agricultural project network governance can be achieved.

Agricultural Projects;Network Governance Structure;Governance Mechanism

F30

A

1007-905X（2017）06-0088-05

2017-03-05

張旭，女，北京林業大學經濟管理學院博士研究生。