連片貧困地區綠色減貧政策建議

四川省縣域經濟學會課題組

黨的十八屆五中全會明確提出要實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須要牢固樹立并貫徹落實包括“綠色發展”的五大理念。黨的十八屆五中全會從促進人與自然和諧共生、加快建設主體功能區、推動低碳循環發展、全面節約和高效利用資源、加大環境治理力度、筑牢生態安全屏障六個方面作出部署，為實現綠色發展指明了方向。

而綠色減貧作為可持續性最強的共享發展模式，其本質就是發展成果共享，是以綠色發展理念為核心，以可持續發展為動力的減貧過程。綠色減貧實現了經濟目標、社會目標和生態目標的統一。要求保護貧困地區原有環境，盡量避免破壞環境、濫用資源的發展方式，著眼區域長遠發展，注重人和自然和諧相處，是扶貧與脫貧的新方式。在將綠色發展作為一種新發展理念的背景下，連片特困地區必須融合綠色發展與減貧的新模式，這是新階段四川連片特困地區實現精準脫貧和可持續發展的重要途徑。對此，四川省縣域經濟學會組織專家學者對四川高原藏區、秦巴山區、川南烏蒙山區和大小涼山彝區4大集中連片特困地區進行了深入調研分析后，提出政策建議。

生態資源資產化 由抑貧式發展向益貧式發展轉變

根據課題組調研測算結果，生態稟賦、經濟發展對減貧有明顯影響。而經濟發展與綠色減貧不僅不矛盾，還能相互促進。因此，連片特困地區可以通過合理利用生態資本從而實現減貧。生態資本是能產生未來現金流的生態資產，具有資本的一般屬性，即增值性。生態資本通過循環來實現自身的不斷增值，而生態資產則更多地以形態轉換來體現其價值并實現價值的增值。貧困地區區域生態資產存量轉變為資本增量，完成生態資產的質變過程，具有重要意義，是轉變發展方式、促進貧困地區由單一依靠GDP帶動發展、走傳統工業化發展老路的抑貧式、粗放型發展模式向充分利用本地資源可持續發展、益貧式發展的重要途徑。根據目前的生態資產資本化的方式與途徑，連片貧困地區在生態資產資本化中可探索直接利用、間接利用、使用權交易、生態服務交易、發展權交易、產業化等方式盤活既有資產，實現生態資產價值的最大化。

對此，要健全市場環境機制，加強對生態資產所有權管理，維護所有者權益，提高公眾環保消費意識，推動生態市場的運行；要完善法律體系，在保證資本最大化的法律框架下，加強各區域環境保護立法，最大限度地發揮各區域保護環境的主觀能動性，建立與市場經濟相適應的法律體系；要通過制訂詳細的市場運行規則和市場管理辦法，加強市場監督檢查，建立生態市場管理行為規范，培育公平的市場，制定有效的政策。同時，轉變投資機制，調動社會各方面的投資積極性，拓寬環保投資渠道，推動生態資產資本化的發展。此外，運用經濟杠桿，促進生態資產轉向社會化和市場化，促進生態資本化的良性循環。

挖掘自然文化資源 發揮貧困地區差異化特色優勢

受交通設施、地理環境、生態脆弱條件限制，連片貧困地區經濟發展難度較大。因為發展困難，就可能不惜代價一味追求工業化、現代化和GDP的增加，結果形成生態脆弱——貧困——保護——掠奪資源——生態退化——進一步貧困的惡性循環。因此，連片貧困地區綠色發展要著力處理好地緣性貧困、生態貧困問題，科學合理、充分挖掘本地自然資源，形成本地特色優勢，以綠色增長的方式實現可持續發展。

結合高原藏區的特點，應特別注重民族文化的挖掘，將民族文化與生態旅游及延伸產品相融合，優先發展生態旅游產業，以保護為前提，守護原生態、傳承原文態、留住原住民，將旅游業培育成最具優勢和帶動作用的富民支柱產業，推動農旅、文旅、體旅融合發展，打造一批集自然風貌與旅游接待于一體的精品村寨；結合烏蒙山片區特點，應在強化本區生態建設的同時，壯大傳統產業、扶持生態旅游和種植業，以生態建設為契機，以市場為導向，發展特色產業，結合片區獨特的氣候和資源優勢，大力發展林竹、茶葉、蠶桑，積極發展林下種養、生態旅游；結合秦巴山區的特點，應充分利用基礎設施完善、交通便利的條件發展具有一定資源優勢且較高增長率的優勢綠色種養殖產業，如蒼溪特色水果產業、通江食用菌產業等等；結合涼山地區特點，應做好環境治理，充分挖掘水、電、光資源，建設大型水電站及光電基地、清潔能源示范基地，開發民族文化特色的旅游產品。

統籌區域擴大開放合作 構建包容性綠色協作扶貧模式

統籌區域擴大開放合作，是連片貧困地區綠色減貧的重要方式。一方面，東部地區，特別是沿海地區已經開始邁入了后工業化時代，其產業升級換代已經獲得了初步成效，開始逐步拋棄原有的粗放型發展模式，在保護環境、發展經濟以及發展綠色新興產業方面已經有了不少的經驗，這些都是地處西部的連片貧困地區需要借鑒和學習的。而且，東部發達地區在光能、熱能、水能等能源產業和電商、旅游、生態農業等產業方面具有經驗和管理優勢，能夠幫助連片貧困地區充分利用資源發展綠色產業。另一方面，連片貧困地區含有不同管轄范圍的縣市，只有實現區域的統籌協調，才能共同治理環境，聯動發展特色產業，共同推進區域減貧。

需要進一步推動東西協作扶貧，建立綠色減貧的協作聯系機制，著力加強連片貧困地區與沿長江?。ㄊ校﹨f同協作，共同研究解決生態環境保護、基礎設施互聯互通、綠色產業協同發展等問題，推動區域性生態環保規劃等落實，促進上下游協同發展、東中西互動發展。加強省級統籌協調，促進地區聯動合作，共同解決跨行政區域的流域治理、污染防治、生態建設等問題。要著眼于任務的適當平衡，著力推動縣與縣精準對接，還可以探索鄉鎮、行政村之間結對幫扶。加大產業帶動扶貧工作力度，著力增強貧困地區自我發展能力，推進東部產業向西部梯度轉移。在推動東西協作扶貧的同時，統籌區域發展，建立連片貧困地區綠色發展與減貧的聯動機制，共同打造綠色產業。

完善政府轉移支付體系 以綠色發展成果共享促進減貧

連片特困地區如高原藏區、大小涼山彝區綠色減貧成效還較低，因此在綠色發展中成果共享至關關鍵。生態轉移支付是保障連片貧困地區綠色發展與減貧的有效手段。由于連片貧困地區大多處于生態脆弱區和生態功能區，不少區域被禁止開發，在保護生態環境、提供良好生態的同時也可能損害保護者的利益。因為生態是具有非排他性和非競爭性的純粹公共物品，從非排他性來看，無法排除其他地區無償獲得生態功能區提供的生態效用；從非競爭性看，增加一個人的消費并不會影響其他人對該類生態效用的消費。而目前僅靠中央對生態類公共物品轉移支付是有限的，現實的可行的選擇是把橫向轉移支付制度的建立作為目前縱向轉移支付制度的補充，既可以解決中央政府的財政壓力，同時也符合誰受益、誰支付的生態補償原則，效率水平也會得到提高。

一方面，完善政府生態轉移支付體系，特別是橫向轉移支付體系，提高生態轉移支付效率和支持力度。首先建立好省內區域之間、市縣之間的橫向轉移支付體系，突破地方行政轄區限制，開展區域生態補償，探索建立負責日常事務的協調組織機構，組織、引導、協調省內跨區域生態補償，可由各地方政府派出的代表共同組成，省級相關部門代表負責組織牽頭地方政府代表之間的談判、協商，并對達成生態補償意向的轉移支付資金進行監督。另一方面，提升政府生態轉移支付資金的使用效果，針對貧困地區建立明細的生態轉移支付使用制度或法規，使轉移支付所有能夠在促進貧困地區教育、健康、衛生和生活改善等方面起到切切實實的成果，實現綠色發展成果為貧困地區、貧困人口共享，為貧困人口獲得平等教育、醫療等公共服務，進而獲得平等的個人發展機會而創造條件。

提升脫貧獲得感 因地制宜推進生態移民搬遷

移民搬遷是為了使生存環境惡劣地區的貧困人口擺脫現實的惡劣生存狀態而獲得較好的發展條件與發展環境而進行的一種人口遷移活動，是基于扶貧、脫貧目的而進行的一種以空間轉移為手段的社會經濟系統局部再造。生態移民搬遷是生態脆弱地區貧困人口脫貧之關鍵抓手，通過搬遷能有效促使貧困戶越過貧困線，實現‘兩不愁、三保障。

一方面應堅持規劃先行，因地制宜推進移民搬遷，立足資源特點和當地生產生活習慣，與新型城鎮化、幸福美麗新村建設、生態移民、發展非農產業結合起來，因地制宜探索搬遷安置方式，實行區域差異化補助政策。綜合考慮水土資源、新型城鎮化對人口的承載吸納能力等因素，科學編制實施規劃，強化規劃對各類資源的整合引領作用。 另一方面，應精確瞄準建檔立卡貧困人口，協調解決隨遷群體問題，努力做到應搬盡搬，盡量實現自然村整體遷出。此外，應按照“保障基本、安全適用”的原則，合理建設住房、基礎設施和公共服務設施特別防止出現因建房致貧返貧。同時注重后續產業發展，以產業發展確保移民搬遷“搬得出、留得住、能致富”。

健全綠色績效考核體系 完善綠色減貧激勵政策與機制

建立健全連片貧困地區考核機制，特別是要建立和完善連片貧困地區貧困縣的考核機制，從“綠色”和“減貧”兩個方面著重考核，在扶貧開發過程中，既要兼顧扶貧成效，又要兼顧經濟增長綠化度。特別針對貧困地區多屬水系源頭區、生態涵養區的情況，更要加大生態文明的考核力度，通過考核引導貧困地區正確處理好經濟發展、資源開發和環境保護的關系，促進經濟、社會與自然環境可持續良性發展，避免資源耗竭而陷入增長停滯及區域貧困的陷阱。

根據區域特點，進一步完善綠色發展評價指標體系，適當增加資源消耗、環境損害、生態效益等考核權重。進一步探索建立地方黨委、政府領導班子成員生態文明建設“一崗雙責”制度。重視開展領導干部自然資源資產和環境責任離任審計。完善生態環境損害責任追究制度，對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的，要記錄在案、嚴肅問責，已經調離的也要追責。此外，應注重部門間協調機制，建立健全綠色發展部門聯動機制，加強統一領導、統籌協調。