農業保險精準補貼的著力點和配套保障

何小偉

提高農業補貼政策的精準性和指向性，不僅是近年來我國中央一號文件的明確要求，也是我國農業供給側結構性改革的應有之義。作為我國農業補貼的重要組成部分，農業保險保費補貼當然需要在提高精準性和指向性上做文章。

農業保險補貼政策的設立目的，是為了引導和支持農戶參加農業保險，從而構筑農業風險安全網，提高農業生產抗風險的能力。為此，自2007年正式實施以來，我國農業保險補貼政策就采取了“廣覆蓋、保成本”的基本原則。所謂“廣覆蓋”，即農業保險補貼在原則上將覆蓋所有的農業生產者；而“保成本”則是指農業保險產品只提供涵蓋農業生產成本的較低保障水平，不提供涵蓋價格風險和收入風險在內的較高保障水平。盡管近年來我國農業保險在覆蓋區域、補貼范圍、保障水平等方面不斷升級和完善，但是“廣覆蓋、保成本”的基本原則并沒有改變。然而，過去十年的實踐經驗表明，雖然現行補貼方式有助于農業保險項目的迅速推廣，保證了公平性，但是卻也存在著“撒胡椒面”的現象，在補貼的實施方面缺乏差異性和靈活性，導致補貼的精準性和指向性不足，實效性也有所欠缺。

我們知道，農戶個體之間是存在著差異的。即便是兩個同樣種植小麥或養殖生豬的農戶，他們對農業保險的需求也不完全相同。比如，從生產規模來看，大戶因為有著更大的規模和更高的投入，所面臨的農業生產風險也更為集中，利用農業保險抵御農業風險的動機也就更為強烈。從收入結構來看，對于有著較高務工收入、工資收入和租賃收入的農戶，由于農業生產收入對家庭收入的貢獻有限，其對農業保險的需求自然不那么強烈。從歷史損失記錄來看，如果農戶在過去幾年里遭遇到嚴重的農業損失，那么農戶會有著很強的風險意識，投保的積極性更高。不難看出，農戶對農業保險的需求會受到多種因素的影響，即農戶之間存在著異質性。如果忽視這些差異，簡單采取“一刀切”的補貼方式，補貼資金對農戶生產的激勵作用就不能最大程度發揮。

那么，如何進一步提高農業保險補貼的精準性和指向性？這就需要我們結合我國農業補貼以及農業戰略的發展走向，對農業保險的補貼對象、補貼區域、補貼品種等方面進行適當調整，做到統籌兼顧、突出重點。

首先，在補貼對象上，要在目前農戶“廣覆蓋”的基礎上，逐步向新型農業經營主體傾斜。國內外經驗表明，現代農業一定是適度規模經營的農業，小規模經營難以實現農業生產的專業化、集約化和組織化。截至2016年年底，我國家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營總量達到280萬個，有力地推動了農業適度規模經營，成為農業現代化發展的引領力量。相比于小規模農戶，新型農業經營主體的經營規模更大、現代要素更多、風險也更高，對農業風險保障的需求也更為迫切。因此，優先對新型農業經營主體進行保險補貼，滿足其風險分散和轉移的需求，有助于增強其抵御風險的能力，推動我國農業適度規模經營穩步向前發展。需要強調的是，優先向新型農業經營主體進行補貼，絕非不考慮財政部門的實際承受能力搞“大水漫灌”，而是應該結合新型農業經營主體的實際需求，不斷豐富農業保險產品體系，并進行差異化的補貼。比如，政府可支持保險公司提供從成本保險到產量保險再到收入保險的不同產品類型，并允許投保人選擇不同的保障水平選項，如果投保人選擇的保障水平越高，保費補貼的比例就越低。

其次，在補貼區域上，要加大中央財政向糧食主產區和貧困地區的保險補貼力度，并合理劃分中央和地方在農業保險補貼中的責任分擔機制。近些年來，在農村人口流出、農業成本上漲、農民收入增長緩慢等多種因素的推動下，我國的糧食主產區陷入“糧食大省、經濟弱省、財政窮省”的怪圈，糧食生產與利益分配出現“倒掛”現象。因此，加大中央財政對糧食主產區農業保險的補貼力度，減輕糧食主產區特別是產糧大縣的保險補貼壓力，對于完善糧食主產區和糧食主銷區的利益補償機制、調動糧食主產區政府和農民的種糧積極性，進而保障我國的糧食安全，有著十分重要的意義。令人欣慰的是，2016年年底財政部出臺了《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》，進一步明確了中央和省級財政在農業保險保費補貼中的責任分擔，并規定了比較靈活的“以獎代補”方式來鼓勵地方政府實施補貼。該辦法還規定了中央財政將對產糧大縣三大糧食作物（稻谷、小麥和玉米）保險給予額外的補貼，補貼力度較之前有較大提高。

最后，在補貼品種上，各級財政要加大對基本糧食作物保險的補貼力度，同時探索中央財政對地方特色農產品保險的“以獎代補”政策。糧食作物是我國居民日常膳食中最為重要的組成部分，糧食安全事關國運民生，維系經濟發展和社會穩定，是國家安全的重要基礎。因此，中央和地方財政應該旗幟鮮明地構筑糧食安全保障體系，加大對三大糧食作物保險的補貼力度，努力調動農民種糧的積極性，把糧食安全的主動權牢牢掌控在自己手中。對于基本糧食作物之外的農產品，比如地方特色的種植業、養殖業、漁業等，由于具有較強的地方性，需因地、因時而制宜，因此主要應由地方財政承擔保費補貼責任，而中央財政可采取“以獎代補”的方式予以額外補貼。

除了在補貼對象、補貼區域和補貼品種等方面精準著力之外，我們還需要在農業生產基礎信息系統建設和保險補貼資金監管兩個方面做好配套保障，以確保農業保險精準補貼的順利實施。

一是加強農業生產基礎信息系統建設，為農業保險精準補貼“鋪路架橋”。從目前來看，由于缺乏農業生產經營的準確信息，農業保險補貼工作中存在著不少問題。比如，2014年保監會和財政部在對某省農業保險市場檢查時發現一些怪象——保險與農戶沒關系、定損與災害沒關系、參加保險的農作物與補貼品種沒關系。這些怪象的產生，與農業補貼基礎信息的缺失顯然有著直接聯系。因此，盡快完善包括農戶個人資料、土地承包與租賃信息、種植面積、作物類別、作物產量等在內的農業生產基礎信息系統，讓農業保險補貼的工作有章可循、有據可依，對于提高農業保險補貼的精準性和指向性具有基礎性的意義。

二是加強農業保險補貼資金的監督管理，防范各類騙取農業保險補貼資金的行為。自農業保險補貼政策實施以來，各類騙取補貼資金的行為屢有發生。騙取的主體不僅包括地方政府部門，也包括農業保險經辦機構和鄉鎮協辦人員。騙取的方式多種多樣，既有虛構或者虛增保險標的、以同一保險標的進行多次投保的，也有通過虛假理賠、虛列費用、虛假退保或挪用賠款、挪用經營費用的，不一而足。無論任何形式的騙取行為，都嚴重背離了國家對農業保險予以補貼的初衷，導致了財政補貼資金的漏損，并削弱了財政資金的補貼效果。（作者為對外經濟貿易大學保險學院副教授，國家自然科學基金面上項目，71573041）