我國現(xiàn)行礦業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的問題與立法完善

1我國現(xiàn)行礦業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問題

1.1礦業(yè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系不明確

在我國《房地產(chǎn)法》的規(guī)定中，“房隨地走、地隨房走”是最基本原則之一。《物權(quán)法》同樣做出了相關(guān)規(guī)定，如建設(shè)用地使用權(quán)，其依附在相應(yīng)土地上的建筑物上，并隨之發(fā)生一體化流轉(zhuǎn)，反之亦然。現(xiàn)階段，礦業(yè)權(quán)依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而礦業(yè)用地使用權(quán)則依據(jù)《土地管理法》進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在我國現(xiàn)行的法律體系尚，尚未針對礦業(yè)用地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)問題而設(shè)立一個一體化的流轉(zhuǎn)機(jī)制。我國法律目前已經(jīng)放寬了對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，出售、合作勘探或開采、作價出資等都可以成為礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。土地以及礦產(chǎn)資源是一個國家最為寶貴的物質(zhì)財富，卻未頒布相關(guān)法律以實現(xiàn)對上述二者之間流轉(zhuǎn)關(guān)系的有機(jī)協(xié)調(diào)，而是放任不同地方采用不同的做法。上述兩種權(quán)利依據(jù)各自對應(yīng)的法律完成各自的流轉(zhuǎn)，將會制造各種矛盾，不僅增加了交易成本，與此同時還降低了交易的安全系數(shù)。礦業(yè)用使用權(quán)地市場的良性運轉(zhuǎn)，需要一個完備的法律基礎(chǔ)。礦業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)的缺失以及礦業(yè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系不明確極可能造成礦業(yè)用地使用權(quán)領(lǐng)域出現(xiàn)混亂，制約該權(quán)利的正常、高效流轉(zhuǎn)。在礦業(yè)權(quán)市場得以更加健全的今天，礦業(yè)權(quán)具有的流轉(zhuǎn)性得以不斷加強(qiáng)，礦業(yè)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時，與之密切相關(guān)的礦業(yè)用地使用權(quán)有無實施一同流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實必要，這亟需相關(guān)法律予以保障。

1.2審批制度分離給當(dāng)事人造成不合理負(fù)擔(dān)

我國相關(guān)法律僅規(guī)定了礦業(yè)權(quán)也就是采礦權(quán)以及探礦權(quán)這兩者轉(zhuǎn)讓所對應(yīng)的審批制度。相關(guān)法律規(guī)定，在我國采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓僅限于部、省兩級進(jìn)行審批，礦業(yè)權(quán)人在申請轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)時，應(yīng)當(dāng)提交轉(zhuǎn)讓申請書以及轉(zhuǎn)讓合同等。登記機(jī)關(guān)準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓人和受讓人再行到原發(fā)證機(jī)關(guān)申請和辦理相應(yīng)的變更登記手續(xù)；受讓人依據(jù)國家規(guī)定上繳一定的費用之后，便可依法領(lǐng)取勘查許可證，如此便可正式成為探礦權(quán)人。可見，我國在對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批的時候并不會對礦業(yè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審查。我國適用于礦業(yè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)則，詳細(xì)規(guī)定在《土地管理法》以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中，對于礦業(yè)用地使用權(quán)，假若不牽扯到用途的變化，出讓國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不需要經(jīng)過專門的審批程序，買賣雙方可直接到土地所在地的土地登記機(jī)關(guān)辦理變更登記。劃撥用地的轉(zhuǎn)移則需要經(jīng)過人民政府的批準(zhǔn)，并對轉(zhuǎn)移的價款進(jìn)行處置。

1.3礦業(yè)權(quán)終止后礦業(yè)用地使用權(quán)難以流轉(zhuǎn)

我國現(xiàn)行礦業(yè)用地主要通過劃撥和出讓的方式取得，通過劃撥方式取得的礦業(yè)用地，在礦業(yè)活動結(jié)束后，隨著礦業(yè)權(quán)消滅，政府將無償收回劃撥土地使用權(quán)，不存在土地流轉(zhuǎn)的問題。以出讓方式取得的礦業(yè)用地使用權(quán)，依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，非基于公共利益的需要原則上不可以提前收回，在特殊情況下有償交回。依據(jù)我國法律規(guī)定，礦業(yè)用地使用權(quán)的最長存續(xù)期限是50年，在實踐中一般都是以最高年限出讓給申請人，而礦業(yè)權(quán)的最長權(quán)利期限只30年，并且在實際操作中礦業(yè)權(quán)的存續(xù)期限都很短。礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)用地使用權(quán)的權(quán)利存續(xù)期限不同造成礦業(yè)權(quán)期限屆滿或者礦產(chǎn)資源在權(quán)利存續(xù)期間開采枯竭，礦業(yè)企業(yè)在接下來相當(dāng)長的時間里仍舊擁有相應(yīng)的礦業(yè)用地使用權(quán)。對礦業(yè)用地進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其大部分位于廣大的農(nóng)村地區(qū)，存在于集體土地之上，區(qū)位都較偏，除了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外利用價值不大，很難獲得理想的經(jīng)濟(jì)效益，對于礦業(yè)企業(yè)來京通常情況下僅能用于礦產(chǎn)資源開發(fā)的用途。企業(yè)在礦業(yè)活動結(jié)束后必須依法復(fù)墾，雖然該地的地類屬于建設(shè)用地，但是企業(yè)難以用作其他用地，若閑置的話達(dá)到期限將被國家收回，現(xiàn)行法律僅有對這類土地可收回國有的規(guī)定，未允許其進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)，所以只能用于耕種，自己不能耕種的，雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民耕種。以中煤平朔煤業(yè)有限責(zé)任公司為例，近幾年投入大量資金，復(fù)墾土地55000畝。這些土地都實行了征收，為避免復(fù)墾土地的荒蕪，企業(yè)只能投人大量人力、物力建設(shè)生態(tài)防護(hù)、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)種植、農(nóng)牧產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)觀光等項目，投人很大精力用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2我國礦業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善建議

2.1明確礦業(yè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系

借鑒我國《物權(quán)法》對地上附著物與建設(shè)用地使用權(quán)之間一體化流轉(zhuǎn)的規(guī)定，在法律中也明確礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和礦業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)系，即礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)二者在流轉(zhuǎn)中的依附關(guān)系。在《礦產(chǎn)資源法》中明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)時，礦業(yè)用地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)而進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)尚處于存續(xù)狀態(tài)的時候，不允許對礦業(yè)用地使用權(quán)予以單獨轉(zhuǎn)讓。礦業(yè)權(quán)的取得是礦業(yè)用地使用權(quán)取得的前提，礦業(yè)用地使用權(quán)不可能單獨成立，基于礦業(yè)用地使用權(quán)的附隨性，在礦業(yè)權(quán)存續(xù)期間，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，礦業(yè)用地使用權(quán)必須隨之流轉(zhuǎn)，否則，礦業(yè)權(quán)受讓人的權(quán)利將無法實現(xiàn)。當(dāng)?shù)V業(yè)活動結(jié)束，礦業(yè)權(quán)終止時，礦業(yè)用地使用權(quán)也可以單獨進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2.2銜接礦業(yè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)的審批程序

在審批程序方面構(gòu)建“礦地一體”的高效協(xié)調(diào)機(jī)制，對礦業(yè)權(quán)、礦業(yè)用地使用權(quán)各自對應(yīng)的流轉(zhuǎn)審批程序予以合理銜接，在嚴(yán)格審批礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，同樣需要審批礦業(yè)用地使用權(quán)，避免發(fā)生礦業(yè)權(quán)無法真正實現(xiàn)的問題。對于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，其審批程序相當(dāng)繁瑣，因而對相關(guān)制度進(jìn)行設(shè)計時，建議允許當(dāng)事人提前辦理用地轉(zhuǎn)移的相關(guān)手續(xù)。在探礦用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，主要依據(jù)《合同法》中的債務(wù)承擔(dān)與轉(zhuǎn)移規(guī)定進(jìn)行，由當(dāng)事人締結(jié)用地合同，接下來依據(jù)這一合同，進(jìn)入到探礦權(quán)流轉(zhuǎn)的審批環(huán)節(jié)。在采礦權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，采礦權(quán)人可按照《土地登記辦法》中的相關(guān)規(guī)定，辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的預(yù)告登記。并將與之有關(guān)的諸項證明資料當(dāng)作“采礦權(quán)屬無爭議”的有效證明。如果采礦權(quán)流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)通過，那么便進(jìn)入到采礦用地使用權(quán)的正式變更登記環(huán)節(jié)。如果采礦權(quán)流轉(zhuǎn)沒有通過批準(zhǔn)，那么相關(guān)主管機(jī)構(gòu)則不予辦理。如此一來，能夠有效保障礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的高效進(jìn)行，尤其是保證礦地權(quán)屬相一致，從而降低權(quán)利糾紛的發(fā)生率。

2.3設(shè)立礦業(yè)權(quán)終止后集體土地的收回制度

對于在集體土地上行使的礦業(yè)用地使用權(quán)，不論其是以劃撥還是征收方式取得，在礦業(yè)活動終止后，應(yīng)交回集體經(jīng)濟(jì)組織，把土地的使用權(quán)返還給農(nóng)民。位于廣大農(nóng)村地區(qū)的礦業(yè)用地，其區(qū)位較偏，利用價值不大，除了用于礦產(chǎn)資源開發(fā)的用途，也就只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。若依照劃撥土地收歸國有，或者出讓土地符合法定條件由國家收回的方式，這部分土地就由國家享有所有權(quán)，但該部分土地因其經(jīng)濟(jì)價值微薄，再作為建設(shè)用地進(jìn)行出讓的可能性就很小，大部分土地將被閑置，但與此同時，農(nóng)民卻失去了賴以生存的基礎(chǔ)。按我國復(fù)墾法的規(guī)定礦業(yè)用地經(jīng)復(fù)墾后應(yīng)優(yōu)先用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，對礦業(yè)企業(yè)來將已經(jīng)失去了意義，但是其已經(jīng)繳納了土地出讓金，如將土地限制就會被國家收回，自行進(jìn)行耕種帶來的經(jīng)濟(jì)效益雖小，但投入?yún)s很大，只是礦業(yè)用地成為礦業(yè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。如此由于復(fù)墾后的礦業(yè)用地就相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)返還給農(nóng)民繼續(xù)使用。基于復(fù)墾土地的用途限制，該土地應(yīng)交回到集體經(jīng)濟(jì)的手中，由農(nóng)民繼續(xù)耕種。這樣不僅盤活了土地，減輕了礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也更好的維護(hù)了農(nóng)民的利益。另外，如以地役權(quán)的方式取得礦業(yè)用地使用權(quán)，可以比較理想地解決，礦業(yè)用地的后續(xù)問題。礦業(yè)權(quán)人可以在礦業(yè)活動結(jié)束后，依據(jù)地役權(quán)合同，將礦業(yè)用地交還給土地的原權(quán)利人。

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作者簡介：

陳雪（1988.6～ ），女，漢族，遼寧沈陽人，碩士，助理工程師，研究方向：土地法。