檢察公益訴訟與公益訴訟的關系

陳文娟+潘勝

摘 要：2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議授權最高人民檢察院在13個省、自治區、直轄市的部分市級與基層檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點工作。2017年6月27日，全國人大常委會第二十八次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（下稱《決定》），明確將檢察公益訴訟寫入這兩部法律，標志著檢察公益訴訟制度正式確立。

關鍵詞：檢察公益訴訟；公益公訴；前置程序

一、檢察公益訴訟與公益訴訟的概念

一般認為，公益訴訟是指為了維護社會公共利益而提起的訴訟。筆者認為，檢察公益訴訟不同于一般意義上的公益訴訟，有狹義與廣義之分。狹義的檢察公益訴訟是指檢察機關對侵犯國家利益和社會公共利益的行為，督促適格主體提起或著自行提起的訴訟；廣義上的檢察公益訴訟則是除了檢察公益訴訟的行為外還包括訴前程序即檢察機關在提起公益訴訟之前發出檢察建議的行為。在現有的法律框架之下，廣義的檢察公益訴訟概念更具現實意義和指導意義。

二、檢察公益訴訟與公益訴訟的區別

第一，根本訴求不同。公益訴訟設立的目的旨在維護社會公共利益，是為了保護整體性利益。作為公益訴訟的提起者往往自己的損害也牽涉其中，雖然最終是為了追求利益的整體維護但還是參雜了代表個人的利益。檢察公益訴訟維護的是國家和社會公共利益，不牽涉自身利益的維護，更具超然性，代表的是人民的根本利益。

第二，訴訟主體不同。由于公共利益具有普遍性，它涉及社會生活的每個方面聯系著普通公民、社會團體、法人、組織等的合法權益，因而當利益受到損害時，公益訴訟起訴的主體具有多元化特點，可以是社會生活中每個成員，任何具有維護社會利益責任心的主體就都可以作為適格主體。檢察公益訴訟的主體是檢察機關本身。檢察機關作為公權力機關，是國家的法律監督機關，維護國家利益和社會公共利益是其最基本的職能。檢察機關作為訴訟主體可以充分發揮自身在法律和訴訟等方面的優勢，積極采取措施避免公共利益遭受更多損害。

第三，訴訟范圍不同。公益訴訟的訴訟范圍較為廣泛，只要是侵害了社會公共利益均可提起訴訟。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款的規定，檢察機關民事公益訴訟范圍為破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為；根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款的規定，檢察機關行政公益訴訟范圍為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為致使國家利益或者社會公共利益。顯然，檢察公益訴訟的范圍是受限制的。

第四，訴訟地位不同。普通公民、社會團體、法人、組織等作為公益訴訟的主體時，法律并未明確規定被告人不得提起反訴。檢察機關作為國家機關成為起訴主體，但其與與案件并不具有實際利害關系，不是法院判決所確定的權利義務承擔主體，《試點方案》里對這一點有明確的規定，在檢察院提起公益訴訟中，對方當事人不能提出反訴。

三、檢察公益訴訟與公益訴訟的聯系

第一，根本目的的一致性。公益訴訟的直接目的在于維護特定的大多數人的共同利益；檢察公益訴訟的目的則是維護國家和社會公共利益。但是，無論是公益訴訟還是檢察公益訴訟，從本質上、根本目的上都是為了維護人民的合法權益，都是為了維護社會的穩定。

第二，作用的強化性。檢察公益訴訟是在公益訴訟基礎上產生發展起來的，反過來對公益訴訟具有支持作用，檢察機關作為國家機關中的專門的法律監督機關更具有專業性，能夠彌補和解決公益訴訟在實踐中力量相對薄弱的問題，所以在作用上檢察公益訴訟是對公益訴訟的一種強化。

第三，節約司法資源的一致有效性。從制度經濟學的角度來講，合理的訴訟可以將相關訴訟資源有效整合起來，使受到損害的權利能夠獲得最大限度的補償，最終實現訴訟資源和目的與社會主體利益的平衡。當今社會紛繁復雜，社會利益體呈現多元化發展趨勢，人與人之間的利益沖突已經不能夠用現有法律關系模式來界定。一些爭議會因為涉及主體較多而影響到國家或者整個社會的利益。一般來說，傳統的民事訴訟和行政訴訟都會需要較長的時間，同時還會花費巨大的人力和財力。而公益訴訟則可以改變這種現狀，法院的判決對每一個相關成員都適用，這樣就可以最大限度減輕當事人的經濟壓力和成本，并且多個案件可以合并判決，那么司法資源也獲得有效節約。[1]

四、檢察公益訴訟特有的訴訟前置程序

檢察機關公益訴訟為國家公權力機關提起訴訟，需要更加嚴謹的訴前程序設置，在節約司法成本的同時達到社會效果、法律效果相統一。

（1）檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。能夠提起公益訴訟的不僅僅是檢察機關，相關法律規定的其他部門和組織同樣擁有提起公益訴訟的權利。所以，檢察機關可以采取“訴權謙抑監督優先”的原則，利用其來監督其他組織提起民事公益訴訟更為科學合理。采取這種方式主要也是因為一些相關機構對于公益起訴更具有專業化的知識，其提起訴訟更有權威，也更有效果。

（2）在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責，由此可以獲知檢察機關提起行政公益訴訟的主要原則就是主動性作為。在行政公益訴訟中，只有檢察機關才能夠作為起訴主體，其他任何個人或組織都無法提起行政公益訴訟。正因為如此，才需設置前置程序，檢察機關需向行政機關發檢察建議，對方不履行仍舊侵害公共利益是才能提起公益訴訟。

五、結語

公益訴訟制度自古羅馬法中出現以來，發展至今天在世界許多國家已經有了較為成熟的法律制度，我國的檢察公益訴訟也將步入發展快車道！檢察機關作為法律監督機關，代表國家參與民事公益訴訟是實現我國依法治國的必然要求，也是完善國家執政體系的理性選擇。其能夠充分維護國家和人民的根本利益，切實保障社會的公平正義，為實現中國夢提供了有力的司法保障。

參考文獻：

[1]李微筱檢察公益訴訟制度探析法制與社會，2017.5（上）