檢察院完善訴訟監督的難點及建議

鄭艷玲

黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中、四中全會以來，黨中央從推進國家治理體系和治理能力現代化，構建科學有效的權力運行制約和監督體系的高度，對完善檢察機關監督權提出了更高的要求，做出了“要完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督”，“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”等改革決策部署，明確了檢察機關行使監督權的任務和方向，具有重大意義。

訴訟監督是法律監督的重要組成部分，將訴訟監督等同于法律監督的觀點，是不準確的。因為將法律監督歸結為訴訟監督，不僅縮小了法律監督的范圍。我們認為檢察機關對訴訟活動的法律監督，應該置于整個法律監督之下去理解，是法律監督的一種具體監督形式，是需要專門化的一個概念。根據訴訟監督的這種特性，可以將訴訟監督概括為：人民檢察院根據憲法和法律的規定，通過行使國家法律監督權，依照法定程序，督促糾正訴訟過程中的違法行為，以保障訴訟程序正當合法的一項專門性的活動。

根據現有法律法規對法律監督的規定，檢察權包括職務犯罪偵查權、批準逮捕權、訴訟監督權和公訴權；訴訟監督權又可分為立案監督權、偵查監督權、刑事審判監督權、刑罰執行監督權和民事審判、行政訴訟監督權。根據檢察機關具體職能的特點，職能可劃分為：第一層級：法律監督；第二層級：職務犯罪偵查、審查批準逮捕或者決定逮捕、公訴、訴訟監督；第三層級：是對第二層級四個制度中每一個制度的進一步劃分，其中的訴訟監督又具體劃分為刑事訴訟監督、民事審判監督和行政訴訟監督。第四層級：刑事訴訟監督又具體劃分為刑事立案監督、偵查活動監督、刑事審判程序監督、刑罰執行監督。就普遍說法中，檢察權中訴訟監督狹義的范圍即劃分為刑事訴訟監督、民事審判監督和行政訴訟監督。

多年來的司法實踐證明，確立檢察機關依法對訴訟的法律監督職能，對于保證訴訟的順利進行，保障國家法律的正確實施，維護社會的公平與正義，有著重要的意義。但是長期以來，這項職能在實踐中被嚴重弱化，甚至有部分檢察人員對自身所肩負的這一神圣法律職責也缺乏正確的認識。

一、檢察人員對訴訟監督的積極性不足

很長一段時間以來，相當一部分檢察人員把檢察機關的訴訟監督權與《憲法》所規定的公、檢、法三機關“互相配合、互相制約”原則混同，沒有認識到檢察機關訴訟監督的單向性、專門性和強制性，在思想意識上淡化了檢察機關的訴訟監督職權。這種錯誤認識嚴重阻礙了訴訟監督工作的深入開展。部分檢察人員在思想層面上認為，檢察機關履行訴訟監督職責無非是在給被監督機關找麻煩，不愿意切實履行法律所賦予的監督職責，在工作上稟持“不求有功、但求無過”的態度，對于訴訟過程中發現的問題怠于按照法律規定進行監督。

再有，實踐中不敢監督、不愿監督、不忍監督的情況是比較多見的。不敢監督主要是因為看起來檢察機關在訴訟中是居中的地位，而且是唯一一個參加訴訟全程的機關，又有監督的職責，好像權力很大。但實際上只有批捕、起訴等一些程序性的權力，真正裁決的是法院，對實體問題的解決還是法院，所以在后面是要受到制約的，從這個角度上講檢察機關有不敢監督的問題。而且還有一個糾錯機制，一旦法院判無罪，一律是要責任倒查的，這種情況下不敢監督是客觀存在的。再就是不愿監督，不愿把一個建立起來的很好的關系給得罪。再就是不忍監督，目前被監督單位的處理都是很嚴重的，一旦發出糾正違法通知書或者檢察建議的話，在處理自己的干警的時候是非常嚴厲的。

最后，中國幾千年來形成的宗族文化，使人與人之間構成熟人社會，存在因為抹不開情面，和稀泥的情形，這種傳統宗族文化的存在以及熟人社會下的人情因素對檢察機關開展訴訟監督工作顯然是一個沉重的包袱。

二、法律監督工作受行政機關、審判機關的制約

法律監督不能在真空中進行，法律監督也不能僅靠檢察機關自己一家，法律監督不僅需要其他國家強力機關、被監督者和社會各界的充分理解、大力支持和密切配合，更需要一系列配套制度去輔佐。但是作為專門的訴訟監督機關，檢察機關有不能完全作為與行政機關、審判機關并列的國家機關。我國檢察機關之所以作為法律監督機關，是因為它擔負著保障憲法和法律統一正確實施的職責。但是，一些地方黨委、政府、人大等監督機關對檢察工作乃至司法工作的干預是一個長期存在的現象，這直接導致檢察機關無法獨立行使職權。

三、在訴訟監督規定不夠細化，工作中出現重點傾斜

從我國現有的訴訟監督機制規定來看，總體上是符合我國國情的，但是也存許多不足的地方，在具體司法實踐中，各地檢察機關、檢察人員訴訟監督實踐中普遍存在重打擊犯罪，輕保護人權；重刑事，輕民事；重實體審查，輕程序審查；重結果，輕過程；重配合，輕制約監督的現象。部分檢察機關、檢察人員不認真履行監督職責，有的對一些違法現象視而不見，使監督流于形式；有的是監督內容不全面，有監督死角；監督過程不徹底，重監督形式，不重監督效果，致使監督虎頭蛇尾，有頭無尾。因此，應當從訴訟監督的完整性出發，對訴訟監督所涉及的范圍、對象等作出明確的法律規定。同時，在法律授權明確、充分的情況下，建立和完善依法履職、相互制約、保障權益的“三位一體”、適應訴訟監督工作需要的運行機制。

四、訴訟監督的立法容量太少，造成了監督上的許多盲點

首先，法律規定滯后，存在很多缺失和空白，難以適應現實需要，監督存在盲區，使得許多訴訟行為都游離于法律監督之外。檢察機關訴訟監督的范圍是由法律明確規定的，因而對超出法定范圍的違法現象，檢察機關無權進行監督。但是，由于法律的滯后性以及立法技術的缺陷等原因，使得檢察機關的訴訟監督職能存在盲區。其次，缺乏監督程序的規定。三大訴訟法對檢察機關的訴訟監督權只有原則性的籠統規定，缺乏具有可操作性的程序規定。再次，內部監督機構多頭設置，相互配合不夠，缺乏系統性。

五、關于訴訟監督的立法規定過于原則和抽象，可操作性差

與公訴權或職務犯罪偵查權相比，刑事訴訟法沒有專章或專節對檢察機關的訴訟監督權進行規定。對于訴訟監督權的規定僅散見于若干法條之中，且條文表述過于原則。而對于民事審判和行政訴訟的法律監督，現有的法律規定則更是缺乏。我國《民事訴訟法》第14條和《行政訴訟法》第10條都規定了檢察機關有權對民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監督，這些規定在范圍上還是比較寬泛的，但民事訴訟法和行政訴訟法總則和分則的規定卻不一致，在分則中對檢察機關的監督權又作了進一步限制，排除了對其他民事審判活動和行政訴訟活動的監督，僅規定對已經發生法律效力的、確有錯誤的判決、裁定進行抗訴這一單一的事后監督方式。并且，對于抗訴范圍的規定也不明確，致使司法實踐中，檢法兩院對此存在不同認識，甚至出現了法院出臺的一些司法解釋排除了檢察機關對執行、調解等方面的監督，出現了被監督者給監督者確定監督范圍、事項的不正?，F象。

六、對被監督機關的監督措施缺乏強制性，難見實效

首先，監督方式單一。法定的監督手段也局限于“糾正違法通知”、“檢察建議”，監督方式的單一決定了檢察機關在訴訟監督活動中的作用難以充分發揮。其次，監督效能弱化性。立法對于拒絕及時反饋的行為卻沒有規定進一步的制裁措施，致使檢察機關的訴訟監督權力缺乏強制力的保護。

檢察機關刑事訴訟監督，主要是通過通知立案、抗訴、檢察建議糾正違法等手段進行，這些監督手段由于法律規定的不完善，缺乏保障機制，往往只有建議權，沒有命令權。致使監督剛性不足、措施乏力，導致司法實踐中效果不盡如人意。比如刑事訴訟法第76條規定了糾正違法，但是法律沒有對糾正違法的實施保障作出規定。對于被監督機關不接受糾正違法意見的，檢察機關往往束手無策，所以在實踐中有些機關對糾正違法意見書置若罔聞。而在民事審判和行政訴訟監督中也同樣存在著類似的問題。根據民事訴訟法和行政訴訟法的規定，檢察機關對民事審判活動及行政訴訟的監督手段僅確定為按審判監督程序提起抗訴一種，而在司法實踐中總結出來的檢察建議和糾正違法通知書等幾種監督手段，卻因立法及其他制度規定不明確等原因，致使這些民行檢察監督工作流于形式，而且由于民行檢察監督是在人民法院作出的裁判生效后的事后監督，這在客觀上造成了檢察機關無法了解庭審活動，無法聽取雙方當事人的陳述和辯論，這種手段單一的事后監督在實踐中的作用非常有限。這種立法空白導致的監督手段的非強制性，嚴重弱化了法律監督的效力，成為強化檢察機關訴訟監督職能的瓶頸。

對于訴訟監督存在的弱點的幾點建議：

（一）讓檢察人員從主觀上重視訴訟監督

加強對檢察人員的培訓，強化訴訟監督意識，提高訴訟監督能力。加強法治理念與檢察理論教育，著力強化檢察人員訴訟監督意識。全面推進正規化崗位培訓，著力強化檢察隊伍的法律監督能力建設。要增強檢察人員抵御外部干擾的能力、減少檢察人員的后顧之憂，建立完善的檢察職業保障機制是必不可少的。

（二）檢察的訴訟監督職能與其他法律監督機關工作區分明確

加強訴訟監督的重要性的宣傳及其意義，另外有一些基本原則還是要遵循，要求得人大、黨委的支持，要堅持依法、及時、有效的原則，同時要注重和其他司法機關的配合制約。在我國這樣一個人情社會，要盡量多講監督，少講配合。通過檢察機關的監督，要啟動司法機關內部的一套監督制約機制，保證國家司法權力的有效運行。

1.加強與被監督機關的溝通與配合

應該大力加強與被監督機關的溝通，使其正確認識和對待訴訟監督工作，切實樹立“監督就是支持”、“監督與支持相統一”的理念。在此可以充分發揮政法委的協調、平衡作用，促成監督者與被監督者之間形成共識。

2.正確處理人大監督與訴訟監督的關系

人大對檢察機關的監督活動，是檢察機關獨立行使職權的法律保證。在堅持人大必須依法定方式和程序對檢察機關進行監督、為檢察機關創造獨立司法空間的基礎上，檢察機關也要增強接受人大監督的自覺性和主動性，積極爭取人大對訴訟監督工作的監督和支持。同時要加強調查研究，總結訴訟監督工作存在的問題、特點及規律，適時向人大提出立法建議，為訴訟監督工作提供明確、具體的法律依據。

3.改進與完善黨的領導

檢察機關要主動向黨委、政法委匯報訴訟監督工作取得的成績和存在的問題，爭取黨委、政法委對訴訟監督工作的理解與支持。但是，我們也要正確處理黨的領導和檢察機關獨立行使職權的關系，改進與完善黨的領導方式，實行黨法分開，使黨對檢察機關的領導主要靠其內部黨組織實現，避免地方黨委、政法委對司法活動的直接干預。

（三）改革和完善訴訟監督機制

對訴訟監督機制，檢察機關應多出臺意見和實施細則，特別要注意規定條例的細化及操作清晰，凡是現有法律規定的、跟訴訟監督相關的一些制度在實踐中都要去落實，在規定的不完善的那些環節，特別是與公安局、法院，部門與部門銜接的一些環節上做好制度建設。

（四）提升訴訟監督強制力

我們要解決的問題是如何提升監督者的監督力量，使被監督者在這個力量下必須接受監督，否則就要承擔極大的風險。應該注意把訴訟監督與檢察機關的職務犯罪偵查權結合起來，通過查處少數司法人員職務犯罪確保訴訟監督實效，維護司法公正。對其他被監督的司法機關，比如讓公安、法院、司法行政部門從國家憲法的高度去認識檢察機關的職責，同時在工作中自覺地接受檢察機關的監督。這為檢察機關和其他機關的溝通奠定了比較好的基礎。以前人大的監督多停留在個案的監督上，這樣實際上有一種司法的不公，包括權力機關用權不當在里面。就此方面，檢察系統無論法律規定上應適合自身的工作特點制定的一些司法解釋。

（五）靈活運用，提高訴訟監督的可操作性

一建議修改刑事訴訟法，進一步完善立案監督的效果保障程序。二運用更加靈活的、多種的監督手段。主要是用足用好法律、司法解釋中賦予檢察機關的一些職能。檢察機關的很多監督是一種事后監督，法律的規定很多都是事后的。比如說法院做出判決、裁定減刑、假釋之后，檢察機關真正拿到這些法院的裁判往往是在被告人已經放出去可能一個月以后了。如果覺得有問題想監督，實際上是不太可能的。現在檢察機關在強調履行職責的時候，更多的是強調事中、事前，甚至很多時候是事前的預防，就把反貪部門的預防工作拓展到訴訟監督的各個領域。

檢察機關并沒有僅僅限定于訴訟監督層面，而是通過訴訟監督，走向社會監督，實現最廣義的全面監督。通過訴訟監督，逐步實現社會監督，是檢察監督職能賴以發展的基本路徑。檢察機關所肩負的社會監督功能還表現在其服務于社會管理制度完善以及多元化糾紛解決機制的構建與運行的格局中。監督的法律效果、社會效果，甚至是政治效果好不好，必要進行評估，通過評估及時發現監督工作中存在的問題和不足，及時調整監督的重點和方向，使監督更加適應不斷發展變化的形勢的需要。目前正在構建以多元化糾紛解決機制為基本內容的大調解體系，在這個體系中，檢察機關不僅通過檢察和解、服判息訴等監督行為做出貢獻，成為其有機組成部分，而且還積極延伸職能，多種形式地發揮制度構建作用，推動大調解體系的建設步伐。目前所強調的司法機關“三項重點”工作，即社會矛盾化解、管理制度創新以及公正廉潔執法，都與檢察院的民行檢察監督制度的積極作用緊密相關。檢察機關應當審時度勢，以此“三項重點工作”為新的著力點，全面發掘監督職能，轉變監督理念，演繹監督內涵，實現由訴訟監督到社會監督的轉向，最終契合憲法對其職能定位的制度宗旨。