行政復議機關作共同被告制度之思考

摘 要：我國新行政訴訟法第26條規定了經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。復議機關作共同被告的制度是為了解決過去復議案件“高維持率”的現象，但這一制度在實務和學理界均存在較大爭議，我國并無專門的復議機關和人員解決復議案件，難以應對實行立案登記制后行政案件數量猛增這一巨大壓力，該制度的合理性有必要進一步探析。

關鍵詞：行政訴訟；行政復議機關；共同被告

一、引言

與行政訴訟相比，行政復議制度的優勢在于其專業性、效率更高，而該制度飽受爭議的一點在于復議機關變成了“維持會”。據統計，2011年全國84387件中作出維持決定的有49941件，維持率為59.18%[1]。新行政訴訟法（以下簡稱“新法”）為解決這一高維持率的現象，更好地發揮行政復議制度解決糾紛的作用，于第26條規定了復議機關作出維持決定時與原告作共同被告制度，但該制度面臨許多新的問題。

二、行政復議機關作共同被告制度之存在問題

1.行政復議機關面對巨大的工作壓力

我國行政訴訟過去采用的立案審查制造成了立案難的問題。為解決這一問題，新法采用了立案登記制。這導致大量行政糾紛案件涌入法院，法院的工作壓力也與日俱增。這其中，行政復議案件的數量也同樣激增，而我國并無專門解決行政復議案件的機關和工作人員。并且新法第26條對原25條的改變導致行政復議機關不論作出維持決定或者是改變決定，都面對著作被告的風險，因此行政復議機關一方面要處理其日常事務，另一方面要解決行政糾紛并對行政行為作出復議決定，另一方面還要出庭應訴，而行政復議機關人員有限，并且并非所有人員都具備專業的法律素養，行政復議機關也并非只具有解決行政糾紛這一職能，這無疑會導致降低行政復議案件的質量及人員緊張、工作壓力大等問題出現。

2.復議機關作共同被告制度在管轄制度上的尷尬處境

復議機關作共同被告確定管轄應適用《行政訴訟法》第18條和《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱“若干解釋”）第8條。此類規定會增加復議機關作共同被告時出庭應訴的困難，一般來說，復議機關大多是原行政行為作出機關的上一級機關，當然存在例外情形在此先不予討論，相對人對復議機關決定不服時若選擇向最初作出行為的機關所在地法院起訴，那么復議機關則要到該地應訴，這對于復議機關是國務院部門或省政府這一層級的被告來說，其去往各地應訴將耗費大量的人力、時間。相反，復議申請人選擇向作為復議機關的國務院部門所在地的法院起訴，又導致進京訴訟案件增多，不利于將糾紛化解在基層[2]。

3.舉證責任與復議機關作被告制度的沖突

“若干解釋”第9條規定“復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性。作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任。”該條規定表明復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任，對于原行政行為的合法性既可以共同承擔舉證責任也可以由其中一個機關進行舉證，若原行政機關不積極舉證，復議機關作為共同被告也可以舉證，但實質上復議機關對原行政機關作出行政行為進行舉證非常困難。復議機關和原行政機關為兩個不同的機關，二者并不存在直接必然的聯系，在原行政機關消極舉證的情況下復議機關不具備舉證責任上的優勢。

此外，“若干解釋”中的第6條第2款中關于復議機關改變原行政行為的內涵發生變化，“改變”只限于復議機關改變原行政行為的處理結果，而不再包括改變原行政行為的依據、事實或證據。若復議機關改變了原行政行為適用的依據，而作出維持決定，復議機關與原機關作共同被告，但此時依據“若干解釋”第9條規定，復議機關對復議程序承擔舉任，此時，法院僅審查復議程序的合法性對該維持決定作出及原行為合法性并無意義，法院應當對復議機關適用新的依據而維持決定的合法性也進行審查。并且舉證責在復議機關改變原行政行為的依據而做出維持決定情況下，原行政機關同樣不占舉證優勢，第9條中復議機關和原機關共同舉證這一規定難以落實。

三、行政復議機關作共同被告制度之解決建議

行政復議機關作共同被告制度存在適用中問題，但新法剛生效不久，以修法的方式解決問題并不現實，故應在現有法律框架內對該制度進行完善。第一，行政復議機關應發揮在行政復議和訴訟中各角色的作用。行政復議機關在復議階段中要注重對原行政行為的審查，切實發揮出行政復議解決行政糾紛的作用。特別要重視對工作人員開展學習相關法律的培訓等工作，提高行政復議機關和工作人員的專業性和工作水平，以此來提高復議決定的質量。在行政訴訟中，復議機關同原行政機關作共同被告時，復議機關也同樣要積極承擔舉證責任，加強同原行政機關的溝通交流，避免在審理過程中出現意見不一致而影響法院審理的情況。此外，必要時行政機關可設立專門出庭應訴的機構，這樣便于對復議決定的合法性進行說明，增強出庭應訴的專業性。

第二，可以通過司法解釋改變復議機關被追加為共同被告的規定。“若干解釋”第7條規定維持復議決定的原告只起訴原機關或復議機關的，由法院告知其追加被告，原告不同意追加的，法院應另一機關列為共同被告。該條規定實際上干預了原告的選擇權。應當尊重原告對被告的選擇，保障原告可以獨立行使訴權。因此，應修改該條規定，原告不同意追加的，法院不得強行將另一機關為共同被告。這在一定程度上降低行政復議機關作共同被告的概率，減輕了行政復議機關面對的復議量大、出庭應訴量大的壓力。以符合作為行政法基本原則的比例原則的要求[3]。

參考文獻：

[1]王春業.論復議機關作被告的困境與解決.南京社會科學，2015年第7期.

[2]沈福俊.復議機關共同被告制度之檢視.法學，2016年第6期.

[3]董金鑫.第三國強制規范在法院地國的適用研究，中國人民大學出版社，2016年版第117頁.

作者簡介：

馬蕓蕓（1994～），女，漢族，遼寧遼陽人，中國政法大學，研究生在讀，研究方向：憲法與行政法。