我國(guó)地方金融辦的法律困境探析

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)金融業(yè)的需求越來(lái)越大，諸如小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等金融機(jī)構(gòu)在近年來(lái)大量出現(xiàn)。由于我國(guó)“一行三會(huì)”的分業(yè)管理、垂直監(jiān)管的金融監(jiān)管體系能力的有限性，現(xiàn)實(shí)中各地紛紛建立起地方金融辦公室以實(shí)現(xiàn)地區(qū)金融業(yè)的健康發(fā)展。但由于地方金融辦的法律地位不明確，職責(zé)不清，沒(méi)有指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等原因，導(dǎo)致其不能完全發(fā)揮效力。通過(guò)立法明確地方金融辦的法律地位、劃清權(quán)限范圍，建立起中央指導(dǎo)、地方政府規(guī)范的金融辦運(yùn)行機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)“法治中國(guó)”和“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下我國(guó)金融業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的必然要求。

關(guān)鍵詞：地方金融辦；金融監(jiān)管；法律困境；制度建設(shè)

當(dāng)前，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方性類(lèi)的金融機(jī)構(gòu)層出不窮，我國(guó)中央層面“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管模式已不能很好適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管的需要。但到目前為止，我國(guó)對(duì)于地方金融辦的出現(xiàn)并沒(méi)有明確的法律規(guī)定或者文件說(shuō)明，并且在運(yùn)行過(guò)程中地方金融辦也存在著地位不明、職能不清、與中央無(wú)對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)等諸多問(wèn)題。明確金融辦的法律地位與機(jī)構(gòu)職能，不僅有利于地方金融辦的健康運(yùn)行與發(fā)展，而且是完善我國(guó)金融監(jiān)管體制的必然要求。

一、地方金融辦的法律困境

首先，地方金融辦從誕生開(kāi)始，就是地方政府部門(mén)為了促進(jìn)本地區(qū)金融業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展而設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)其屬于政府機(jī)構(gòu)。但是從地方金融辦設(shè)立之初到發(fā)展至今，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)并沒(méi)有對(duì)地方金融辦的地位與性質(zhì)做出任何說(shuō)明，各地政府對(duì)于其定位也各有不同，現(xiàn)行法并沒(méi)有將地方金融辦的地位、職權(quán)在立法上作出清晰的界定，多數(shù)是放任金融辦自由發(fā)展。

其次，國(guó)家專(zhuān)門(mén)針對(duì)地方金融管理的法律法規(guī)幾乎是空白，對(duì)于地方金融辦的名稱(chēng)、職能、編制、運(yùn)作方式等體制機(jī)制，都沒(méi)有明確的法律規(guī)定作為依據(jù)。由于國(guó)家層面并沒(méi)有設(shè)置金融辦對(duì)口管理機(jī)構(gòu)，且沒(méi)有立法賦予地方金融辦應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，地方金融辦處于名不正、言不順，定位和職能不清的尷尬境地。所以，全國(guó)地方金融辦的情況各不相同，如有的是政府獨(dú)立工作部門(mén)，有的則屬于政府辦公廳內(nèi)設(shè)部門(mén)，甚至有的地方金融辦僅僅是財(cái)政局、發(fā)改委、服務(wù)業(yè)發(fā)展局、經(jīng)貿(mào)委等政府部門(mén)的內(nèi)設(shè)處室，這嚴(yán)重影響了金融辦工作職能的定位和履行。

最后，《中華人民共和國(guó)憲法》第89條第17款規(guī)定：國(guó)務(wù)院審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員。①由此可知，我國(guó)《憲法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院對(duì)政府機(jī)構(gòu)編制的設(shè)定權(quán)。而根據(jù)國(guó)務(wù)院2007年頒布的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國(guó)各省市自行設(shè)立的機(jī)構(gòu)編制必須經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)。②基于國(guó)務(wù)院對(duì)于地方金融辦的地位與性質(zhì)沒(méi)有任何公開(kāi)表態(tài)的情況，各省市自主設(shè)立的地方金融辦實(shí)際上就缺失了其存在的法律基礎(chǔ)。地方金融辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置不符合法律規(guī)定，其在行使職權(quán)時(shí)就屬于違法行為，這與十八屆三中全會(huì)以來(lái)提出的建設(shè)“法治中國(guó)”的構(gòu)想是完全相違背的。

孟德斯鳩在《論法的精神》中說(shuō)：“不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，雖然到目前為止對(duì)于地方金融辦的權(quán)力沒(méi)有明確的法律規(guī)定，但在實(shí)際過(guò)程中其已經(jīng)成為實(shí)際上的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此有必要借助法律對(duì)地方金融辦進(jìn)行外部監(jiān)督，以防止其權(quán)力濫用。從橫向管理來(lái)看，地方金融辦在其省市的權(quán)力限制完全依賴(lài)于當(dāng)?shù)卣捎诘胤浇鹑谵k又是地方政府自行設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)，因此由地方政府對(duì)之進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管往往形成“既當(dāng)裁判員，又做教練員”的情況，實(shí)際上，地方政府出于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益動(dòng)機(jī)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)往往并不理性。地方政府手中握有的稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策等金融調(diào)控工具，在干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)多具有隱蔽性，如果任其“誘導(dǎo)”金融機(jī)構(gòu)的投融資行為，則極有可能造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，[1]使監(jiān)管效力大打折扣。從縱向管理而言，地方金融辦目前尚無(wú)對(duì)應(yīng)的中央監(jiān)管部門(mén)，也就是說(shuō)，中央政府對(duì)地方金融辦的權(quán)力限制目前處于一種“失控”狀態(tài)。

二、地方金融辦的法律制度建設(shè)

首先，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，通過(guò)立法明確規(guī)定金融辦的地位性質(zhì)，使其具備法定的主體地位，將各個(gè)地區(qū)不同性質(zhì)的金融辦予以同質(zhì)化。其次，通過(guò)立法將地方金融辦統(tǒng)一名稱(chēng)為“地方金融工作辦公室”，避免各個(gè)地區(qū)金融辦名稱(chēng)混雜的情況出現(xiàn)。名稱(chēng)的不同代表著地方金融辦在工作、服務(wù)理念定位上的不同。因此，名稱(chēng)的確定，代表著地方金融辦在職能上的定位確定，在制定統(tǒng)一的規(guī)章制度時(shí)需要加以明確。這樣既可利于各個(gè)地方金融辦統(tǒng)一開(kāi)展工作，又便于上級(jí)部門(mén)開(kāi)展指導(dǎo)工作。通過(guò)立法將地方金融辦法律地位予以明確，既是金融辦開(kāi)展各項(xiàng)工作的前提和保障，也符合“法治中國(guó)”體系下“法治政府”的建設(shè)。

其次，基于我國(guó)目前的金融監(jiān)管模式，由于“一行三會(huì)”與地方金融辦的監(jiān)管范圍模糊不清導(dǎo)致了監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白的出現(xiàn)，僅靠“一行三會(huì)”或者僅靠“地方金融辦”來(lái)進(jìn)行金融行業(yè)監(jiān)管中的任何一種方式都不現(xiàn)實(shí)。特別是隨著經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各種類(lèi)型的融資性擔(dān)保公司、融資租賃公司、小額貸款公司以及典當(dāng)行等地方新型金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)都對(duì)其監(jiān)管行為帶來(lái)了挑戰(zhàn)。[2]地方政府在執(zhí)行地方金融監(jiān)管職能方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)：其一，金融辦是地方政府的組成部門(mén)，相對(duì)于中央垂直管理的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其更了解全國(guó)各地的本土金融優(yōu)勢(shì)，更具促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益動(dòng)機(jī)；其二，金融辦的職能尚無(wú)明確法律定位，具體的管理權(quán)限基本由各地政府規(guī)定，從這個(gè)角度而言，建立中央為指導(dǎo)，省市各地區(qū)政府進(jìn)行規(guī)范的地方金融辦，以提高省級(jí)政府處理金融事務(wù)的協(xié)調(diào)效率，加強(qiáng)地方政府與“一行三會(huì)”在控制金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展、完善信用征信體系等方面的協(xié)調(diào)能力，是我國(guó)金融監(jiān)管體系建設(shè)的必然選擇。對(duì)于那些由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而催生的融資擔(dān)保公司、融資租賃公司等新類(lèi)型的金融機(jī)構(gòu)，在沒(méi)有新的法律出臺(tái)、將其監(jiān)管職責(zé)明確交由“一行三會(huì)”行使之前，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方金融辦的能動(dòng)性，在主管政府的規(guī)范下對(duì)這些新機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。只有以法律的規(guī)定作為兩者金融監(jiān)管的界限，才能對(duì)兩者的監(jiān)管范圍做出明確的區(qū)分，才能真正做到金融監(jiān)管的全面覆蓋，避免出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。

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①《中華人民共和國(guó)憲法》第89條第17款：國(guó)務(wù)院審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員。

②《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第九條：地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、合并或者變更規(guī)格、名稱(chēng)，由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷(xiāo)或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

參考文獻(xiàn)：

[1]李興民.“完善地方政府金融管理體制的思考”.中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012年第2期，第129頁(yè).

[2]王小麗.英美及亞太國(guó)家與地區(qū)融資融券業(yè)務(wù)監(jiān)管制度分析.金融監(jiān)管，2010年第3期.

作者簡(jiǎn)介：

徐芃（1996～），男，山東青島人，中南大學(xué)法學(xué)院14級(jí)卓越法律人才實(shí)驗(yàn)班。