行政組織法中行政機構職權配置的缺陷與完善

譚迎亞

摘 要：如何理順行政機關之間的權力關系，做到權責清晰，利于其各司其職，成為當代國家治理面臨的一個基本問題。由人大收回對部門組織職權的配置，建立健全部門行政組織法，是依法界定各部門法定權限，理順權力關系的首要條件。

關鍵詞：行政組織法；行政權；職權法定；法律保障

目前，職權交叉、權限爭議存在突出問題，一項具體的行政職權，常涉及數個各自有管理權的行政機關，而單行法中的規定又不明確，造成有利都爭、無利盡回避的局面，行政機關各職能部門之間的執法權限沖突，已成為當前阻礙依法行政的主要因素。

因此，有必要客觀審視我國現行的行政組織立法，建構完善的行政組織法律體系。筆者認為，應先以人大收回部門組織權為基礎，進而再以合適途徑解決行政機關職權沖突問題。

一、行政組織法對行政機構職權配置的現狀和缺陷分析

（一）行政組織法律體系中國家行政機構設置的現狀

我國現有的行政組織法律體系主要有三部分：一是《憲法》中“國務院”、“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”等相關規定；二是專門規范行政組織的法律法規；三是一些單行法律、全國人大的決議和行政法規、地方性法規關于行政組織的規定。

若不考慮2003修改的《中國人民銀行法》，我國現行法幾乎還沒有部門組織單行法，大量重要的行政組織法律問題均被排除在行政組織法的規范與調整之外，這些客觀上導致了不同政府部門間對行政職權產生爭議。

改革開放以來，中央政府部門先后經歷了七次規模較大的政府機構改革，并由人大通過了一系列國務院機構改革的決定。而為鞏固機構改革成果，從1988年開始，“三定”方案開始進入我們的視角，“三定”規定從性質上位于國務院規范性文件和部門規章之間，并不具有部門組織單行法之名，但卻實際上扮演了部門組織單行法的部分重要角色。

（二）立法中各部門行政組織職權配置的缺陷

我國理論界和實務部門通常認為，行政組織的設置及其組織結構的優化只是行政組織的內部事務，改革開放以來，“三定”規定扮演著重要的作用。

1.立法權的授予和行使規定不明確

《憲法》第89條第1款第3項授權國務院以“規定各部和各委員會的任務和職責”，第17項授權國務院“審定行政機構的編制”。憲法中這兩項規定將具體部門組織的職權和編制授予了國務院，而全國人大又很少行使部門組織權，也因此，“三定”規定發揮著重要的作用。

然而，我們認為：行政組織無權自行決定，行政機關之間權限關系的明晰需仰仗于立法，特別是科學完善的行政組織基本法和部門行政組織單行法。

2.“三定”規定存在諸多問題

首先，“三定”規定一般由各部門擬定，報中央編制辦審查，再經國務院常務會議審議通過批準后以通知形式發布，是一種位于國務院行政法規和部門規章之間的規范性文件，缺乏一定的法律拘束力，其效用呈逐漸減弱趨勢。

其次，由于我國現行組織法規范中并未明確作出規定，在其有效解決上述問題方面存在不足。

二、行政職權配置的完善途徑——人大對部門組織權的收回

（一）建立健全部門組織單行法

依法行政首先就是行政主體的依法設立，即成立和取得職權的合法性。機構成立之后，就要按照法定權限和程序行使權力，職權法定是依法行政的首要原則。行政權力的行使直接影響社會發展、公共利益和公民權益，因此，“邊界”界定十分重要。行政組織法的重要作用之一，就是既要授予權力，又要通過劃清行政權的“邊界”來防止行政權的濫用。

另一方面，職權法定要求由法律明確界定職權，通過法定程序“授予”行政機關。對一個具體的行政機關而言，獲得“授予”，才擁有某項行政權力，實行的是“授予原則”，法無明文授予不得為。從我國實際情況看，超越職權的行為時有發生，是我國行政管理中存在的重大問題之一，行政組織法正是關住權力的重要籠子之一。

（二）合理設定行政權

行政組織不可能脫離行政權而存在，能夠設定行政權的最根本法律是憲法，但憲法的規定往往比較抽象，需要行政組織法的進一步明確。行政組織法應當明確規定，凡組織法未規定的權力，行政組織不得擅自行使，否則便構成越權。此外，還應當對行政組織之間的權力分配作出規定，如宏觀縱向的中央與地方之間、各級地方政府之間的權力分配等。

（三）規范行政組織的設置和組織結構

在人民主權原則和法治原則的要求下，行政組織的設置結構優化不應是行政組織內部事務，而應當由法律予以規范。要對組織法中有關職責權限的規定，與單行法中的有關規定進行全面的對接，查清職權交叉的法律源頭，然后修改法律。按照政府、社會、市場三者之間的科學關系，配置權力，推進機構改革。

同時，社會管理創新也要求我們改變政府包攬一切社會管理的舊模式，樹立公共行政、治理的新觀念。必須加強對社會組織的培育，使其能夠擔負起自律和自治的公共行政職能，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

三、行政機關權限爭議的法律監督機制

法律監督機制的建立是保障部門組織法在行政機關之間權限爭議的處理中發揮根本作用的最終保障，監督機制的建立主要涉及由誰監督、如何監督、及責任追究等問題。

（一）監督機構

中央編制機構委員會是我國目前現有的全國行政管理體制和機構改革常設議事協調機構，也是部門組織法的專門監督機構。同時，《憲法》第67條規定了，“全國人大常委會撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。”因此，全國人大常委會和人民法院也都在扮演者監督者的角色。

（二）監督方式和法律責任

不同監督機構有不同監督方式，不同的監督方式也有著不同監督程序，根據部門組織法的特點，在全國人大常委會下設專門監督機構以彌補人民法院所不宜介入的諸如行政機構的設置，人員編制等行政事務的問題是為更好的處理方式。

參考文獻：

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