城市規劃公眾參與權理論及其問題分析

摘 要：城市規劃公眾參與權以倡導性規劃理論作為理論基礎，其包括知情權、參與權和監督權三種權利形態，本文就城市規劃公眾參與權實踐過程中遇到參與時間晚、參與范圍較窄的問題討論分析，試圖保障公眾參與權的實現。

關鍵詞：城市規劃；公眾參與權；參與范圍

一、城市規劃公眾參與權的理論

1.城市規劃公眾參與權的內容

公眾能夠參與城市規劃所依賴的便是公眾參與權，王周戶學者認為公眾參與權是私權利。①筆者認為公眾參與權具有公共權利和私權利兩種屬性。理由是如果參與的主體是私益主體，其擁有的參與權就是私權，如果該主體為了公共利益參與，其參與權就是公權利。

城市規劃公眾參與權的內容應該包括三種權利形態，即知情權、參與權和監督權。②城市規劃知情權是參與權和監督權的基礎權利，只有社會公眾的知情權得以保障和實現，才能談論公眾的參與權和監督權。知情權與信息公開是相對應的，只有政府與企業或者開發商的信息及時、準確的予以公開，公眾獲取的信息資源也就越充分，其知情權才能更好地實現。城市規劃參與權是最為重要和核心的權利。社會公眾通過獲取的信息資源就決定什么時候參與規劃中和怎么參與規劃過程中，只有真正參與到城市規劃的編制，決策中才能發揮公眾參與權的作用。城市規劃公眾監督權就是公眾在城市規劃過程中對于行政機關及其決策是否造成公共危害等的監督。就像一句諺語所說有權力的地方就濫用權力，只有遇到界限才會休止。③

2.城市規劃公眾參與權的理論基礎——倡導性規劃理論

倡導性規劃理論是基于多元主義思想的。④該理論認為城市規劃的過程包括很多的利益主體和利益需求，讓這些利益主體都參與到城市規劃中發揮各自的作用。在城市規劃過程中存在著許多選擇，這些選擇都不能僅靠個別利益團體來進行正確抉擇，因而，為了促進社會的公平和公正，社會公眾團體也應該參與其中，通過利益訴求和規劃意見的表達，最終做出正確的規劃選擇。該理論希望通過各利益主體的價值判斷達到一個共識。同時，在規劃過程中規劃師的作用只是能夠為較弱的主體提供更多的選擇。他所扮演的角色是倡導者和公眾共同利益的代表，他所做出的規劃要符合廣大社會利益群體，并且要保護弱者的權利。倡導性規劃理論作為社會理論而發展，目的是從政府的角度出發，讓更多的利益群體參與到城市規劃中，真正實現維護社會的公共利益和公平正義的價值觀得以實現。

二、城市規劃公眾參與權問題分析

公眾參與規劃在實踐層面和理論層面都存在參與不足，不深的問題，具體包括以下幾方面。

（1）在我國公眾參與規劃的時間僅限于規劃草案已經完成，在保送審批以前可以采用論證會、聽證會等方式來咨詢公眾和專家的意見，在《中華人民共和國城鄉規劃法》的第26條，以及我國的《環境影響評價法》第11條都對此有所規定。

（2）公眾參與的規劃僅限于專項規范，并且只有環保部門或者專家組成的小組對專項規劃的環境影響報告書進行審查，提出書面意見。而這里的專家是指環保部門設立的專家庫中的專家，就如前文界定社會公眾的主體時提到過的，專家是指主動參與規劃中的。所以《環境影響評價法》中規定的專家小組對專項規劃提出的書面意見其實不屬于本文所說的公眾參與。

（3）我國的公眾參與城市規劃的使命通常是在規劃方案審批確定以后就完成了。規劃的具體操作和實施過程公眾都沒有參與的可能，都是政府部門和開發商或者建設者的任務。以及后續的監督評估，跟蹤分析都沒有公眾的參與。如果公眾參與僅僅停留在對規劃草案的意見表達層面，而實踐操作中公眾參與缺失，則公眾參與的效果和作用就很難發揮，更不用說維護公共利益和社會的公正和公平。

三、完善建議

1.擴大參與范圍

如前述問題中所分析的目前我國公眾參與規劃的范圍較窄，主要是對專項規劃的規劃草案進行論證會或者聽證會。為了解決這問題，筆者建議擴大公眾參與的范圍。首先，公眾參與城市規劃不僅僅再限制在城市規劃草案提交審批時方予以參與，公眾應該在規劃草案編制前就應該準許參與。因為公眾是最了解當地情況的主體，他們的參與可以給編制機構提供很有用的信息，對于規劃編制工作的順利進行起很大的作用，同時也會增強規劃方案的實效和可行性。其次，允許公眾在審批階段和實施階段參與。規劃草案涉及的利益不僅僅是開發利用商和政府的，它更多的是社會公共利益。讓社會公眾在這一階段參與會讓政府機關充分了解社會群體這一龐大的利益訴求。會增加規劃方案的社會可接受性。再者，準許社會公眾參與規劃的后期的追蹤分析和效果評估中。⑤當開發商獲取到自己的利益，抽身離開規劃地后，當地的發展以及公共利益完全就是靠著政府，這時發動群眾基礎，讓社會公眾參與到規劃的后期追蹤調查和評估中就顯得很有必要。擴大公眾的參與的范圍，從編制規劃方案前到規劃的后期評估的整個過程都要吸納進社會公眾 全體，他們才是社會公共利益最為關心者。

2.提供多樣的參與方式

在我國的法律規定中參與方式有聽證會和論證會兩種。筆者建議可以增加問卷調查，互動交流會，展臺展示，走訪等形式多樣形式。

注釋：

①王周戶主編.《公眾參與的理論與實踐》.法律出版社， 2011： 3-5。

②石路.政府公共政策與公民參與[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.267.

③陳易.公眾參與中的若干問題.城市問題，2002，105（1）：61-64.

④畢琳琳.城市規劃公眾參與權法律制度研究[D].遼寧大學博士學位論文，2015：8-10.

⑤趙奕.城市規劃公眾參與機制研究[D].山東大學碩士學位論文，2008.32.

參考文獻：

[1]王周戶.《公眾參與的理論與實踐》[M].法律出版社 ，2011：3-5 .

[2]石路.政府公共政策與公民參與[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：267.

[3]陳易.公眾參與中的若干問題.城市問題，2002，105（1）：61-64.

[4]畢琳琳.城市規劃公眾參與權法律制度研究[D].遼寧大學博士學位論文，2015：8-10.

作者簡介：

李金菊（1992.01～），女，漢族，甘肅酒泉人，甘肅政法學院在讀研究生，主要研究方向：環境資源保護法。endprint