我國國有文物公益訴訟原告主體資格鄒議

張達

摘 要：我國《民事訴訟法》第55 條對公益的范圍規定較窄，只規定了環境保護和消費者權益方面的公益訴訟，沒有明確提出國有文物的公益訴訟。在提起公益訴訟的主體方面規定的亦不明確，在公益訴訟制度的建設和完善方面還有待完善。

關鍵詞：國有文物；公益訴訟主體資格

一、國有文物公益性辨析

關于國有文物公益性的問題，首先要界定“社會公共利益”的含義，目前我國有學者認為公共利益是指“不確定多數人的利益”，具體分為擴散性利益（如因環境污染造成生態破壞而由原告提起的公益訴訟）和集合性利益（如消費者團體對商家提起的公益訴訟）兩種。[1]2016年3月，《國務院關于進一步加強文物工作的指導意見》中已明確提出文物資源在傳承和弘揚中華優秀傳統文化、實現中華民族偉大復興中國夢中的重要作用，文物具有的公共文化服務和社會教育功能在傳承優秀傳統文化、建設共有精神家園方面發揮了極大的推動作用。正是由于國有文物的公共文化服務功能和社會教育功能的存在，國有文物的社會公益性才更加的突出。

國有文物的公益性也有相關國內法基礎。以現行立法看， 《物權法》、《文物保護法》、等法律為國有文物與公共利益的直接關聯提供了法律依據。

從《物權法》和《文物保護法》有關國有文物的規定來看，“國有”意味著全民所有，也就是“不確定多數人的利益”也就承載了“公共利益”。《文物保護法》第五條規定了國有文物的范疇，即包括了中國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，古文化遺址、古墓葬、石窟寺和無特別規定不屬國家所有的其他不可移動文物，以及該條第四款所列可移動文物。而根據現行《物權法》第四十五條規定，“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有”，亦即前述《文物保護法》第五條所述文物屬于全民所有。

雖然“全民”無差別地占有國有文物不具現實性，但這種“全民所有”仍兼有實體和程序法意義。從實體層面看，由于其本身為這些國有財產的權利人，則公眾（在法律表化中為“全民”）就國有文物享有包括“接觸、欣賞、利用、傳承與發展”在肉的文化權利。[2]國家保護并促進文物歷史、藝術、科學價值實現的途徑之一，便是為公眾提供公共文化服務這一公共利益。若因自然人行為或行政機關的具體行政行為造成文物及其環境歷史風貌受到破壞的，即構成對不特定公眾文化利益的損害。而“不特定公眾”所擁有的文化權利，正是公共利益的一種表現形式。從程序法層面來看，當某一侵權或者損害行為影響公共文化權利的享有時，則包括“公眾”在內的"全民"也理應享有請求司法救濟的訴訟權利。

二、我國國有文物保護的現狀

首先，從國有文物受侵害情況來看，包括國有文物在內的文物遭到破壞的情況屢見不鮮。如2016年8月國家文物局曝光了4起“文物法人違法案件專項整治行動”督辦案件。河南清末南街民居被整街拆除、貴州清末 “龍家民居”被強行拆毀、湖北“國共合作談判舊址”被拆毀、哈爾濱市雙城區劉亞樓舊居等7處不可移動文物被擅自拆除等案件被曝光。這4起案件均為不可移動文物本體被損毀、拆除案，涉及全國重點文物保護單位、省級文物保護單位、市縣級文物保護單位和未核定公布為文物保護單位的不可移動文物4個保護層級。其中，湖北“國共合作談判舊址”為全國重點文物保護單位?？v觀全國各地關于文物損害的情況來看，有以下幾個特征：一是自然人造成國有文物被破壞。如盜墓者對古墓葬類文物的不科學發掘、遺址類文物區域居民生產、生活對古遺址類文物造成的破壞等；二是法人違法。主要是指建設工程的實施單位破壞損毀文物本體、擅自遷移拆除不可移動文物、文物保護單位保護范圍建設控制地帶內違法建設、開發建設導致文物消失、革命文物損毀等。三是自然原因造成的國有文物的損害。由于國有文物分處的地域廣，種類繁雜，這就給文物保護工作帶來了很大的困難，一些文物由于沒有得到及時的維護，經酸雨、狂風、地震、火災等自然災害，使國有文物遭受了不同程度的損害，有些文物甚至被徹底毀壞。

其次，以行政管理為主的國有文物保護方式不能滿足現行情況下的文物保護的需要。其主要表現為以下兩個方面：一是與數量龐大的國有文物保護規模及國有文物遭受侵害的嚴峻形勢極不相稱，我國文物保護存在管理機構、專業人員、管理經費等方面的不足。如據2014年國家文物局抽樣調研結果顯示，約有48%的縣級行政機構中沒有設置文物管理機構，而是由其他事業單位代行工作；在文化、廣電體育、新聞、旅游等機構內部設立文物機構所占比重約為29%。①二是以行政管理為主的國有文物保護方式仍存有盲點。作為一類公共利益的載體， 國有文物主要由國家進行管理，這也符合我國現行法律關于文物保護的規定。但"由國家進行管理"并非意味著僅由國家行政機關進行管理，還可以將社會組織或者個人納入到文物管理活動中，如對文物損害行為的公益訴訟應得到提倡。公益訴訟的設置不僅起到文物保護的作用，也起到對文物保護宣傳和文物價值推廣的作用。

三、國有文物公益訴訟原告主體的設置

（一）檢察機關提起的文物保護公益訴訟

1.監察機關作為國有文物保護公益訴訟原告主體資格的法律依據

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條的規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是關于民事公益訴訟的最直接規定。該條雖沒有直接指出文物保護的公益訴訟，但其作為一兜底條款是可以將文物保護納入到公益訴訟的范圍的。該條亦沒有明確規定由哪個機關來提起公益訴訟。2015年7月I日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》明確指出授權最高人民檢察院開展民事公益訴訟試點工作?！缎淘V法》第99條第2款已經賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權，即當國家財產、集體財產因被告人的犯罪行為而遭受損失時，人民檢察院在提起刑事公訴的同時可以提起附帶民事公訴。這些法律條文為檢察機關作為公益訴訟的主體提供了堅實的法律依據。endprint

2.公益訴訟原告主體資格中的機關只能是檢察機關而不能是其他的行政機關

行政機關即各級人民政府作為國家行政事務的管理者，享有強大的行政權，其本身就能夠追究違反行政管理秩序損害公共利益者的行政責任，況且行政機關一旦集訴權與行政權于一體，很容易對對方當事人產生壓迫，從而破壞了訴訟雙方當事人之間的平衡關系。行政機關作為訴訟原告亦有可能會掩蓋行政違法行為。許多侵害公共利益的事件就摻雜著行政機關的違法行為。如重大文物損害事件，就有可能與當地文物保護部門為了追求經濟效益故意不作為有關，如果再讓行政機關作為原告提起訴訟，無疑會掩蓋其違法的實質。所以，行政機關不但不能作為公益訴訟的原告，在很多案件中還要做好被告的準備。

檢察機關作為國家的法律監督機關，其作為公益訴訟的主體，有其天然的有利因素，一是監察機關在收集證據、調查證據的權限、擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業素養等方面優越于享受公益訴權的社會團體或民間團體。二是由檢察機關提起公益訴訟，即是一種國家行為，法院在審理此類案件時，遇到的壓力和阻力也要小的多。

（二）社會組織提起的文物保護公益訴訟

根據《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》的規定，“有關組織”并非一個確定的法律概念，泛指社會團體（約25萬個）、民辦非企業單位（約20萬個）、基金會（約2000個）等各類組織。[3]這些組織，情況復雜，如一概賦予其起訴的資格，可能造成公益訴權的濫用，造成司法資源的浪費。

因此，有必要通過司法解釋對可以起訴的有關組織的范圍進行限制，如必須是依法設立和登記的機構、有自己的章程和活動宗旨、有穩定的經費來源、有從事相關公益活動的專業人數的要求等。在國有文物保護的公益訴訟方面，可以借鑒在環境保護公益訴訟和消費者權益公益訴訟的經驗?！董h保法》第58條明確了提起公益訴訟的環保組織的條件，即對污染、破壞生態，損害社會公益的行為，由符合條件的社會組織、民辦非企業單位及基金會可以向人民法院提起訴訟?！断M者權益保護法》47條明確了提起公益訴訟的消費組織的條件，即對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。在國有文物公益訴訟原告主體方面，易由專門的從事文物保護的公益組織提起較為合適。一旦發生重大的文物損害案件，有專業的文物保護組織的介入能較好的、專業的處理問題。而對文物損害的公益案件不是由專門的文物保護組織來提起公益訴訟，卻是由“自然之友”、“綠家園”等環保組織或者消費者協會來提起的話就顯得不適宜了。這種設計既能保障社會組織參與公益訴訟的同時，也能防止濫訴情況的發生。

（三）公民個人提起的文物保護公益訴訟

公民個人提起的公益訴訟方面，英美法系和大陸法系之間有所差異，英美法系國家基本上采取支持的態度，如美國在1970 年修訂《清潔空氣法》時，正式規定了公民訴訟條款，賦予公民就空氣污染環境公害的起訴資格?！肚鍧嵖諝夥ā返谌倭闼臈l規定，只要是以“自己是空氣污染直接或間接受影響者”的名義，任何公民、包括團體和其他組織都可以向相關的個人、企業等提起環境公益訴訟。隨后，聯邦參議院在《清潔水法》等一系列法律中也相繼引入公民訴訟條款。而大陸法系國家對公民個人提起公益訴訟的態度多采取保守的觀念。最典型的如德國，德國對全部公益訴訟案件，一律實行訴訟信托制度。即德國將擁有共同利益的主體提起訴訟的權利，信托給那些具有公益性質的社團，由這些社團根據其設立目的和章程，按照法定程序向法院提起公益訴訟。

新《民事訴訟法》第五十五條并沒有將公民個人納入到公益訴訟的范圍。立法者采取如此的審慎態度的原因或是基于防止公民個人濫訴情況的發生，亦或是受大陸法系國家關于公益訴訟立法體系的影響。但據我國文物保護的現實需要，我國易將公民個人納入到文物保護的公益訴訟原告主體的范疇。理由如下：一是關于公民個人濫訴的問題，在現實的訴訟中，作為公益訴訟原告的代價有可能是慘重的。不僅要耗費大量人力、財力和時間成本還要承擔來自被告、家庭等各種各樣無形的壓力。這樣的困難往往會使普通公民知難而退，況且也很少有人愿意花費如此大的氣力來處理并非個人私利事宜。但公民個人公益訴訟的途徑不能因此而阻塞，有這個通道的存在，公民個人可以在國有文物遭受重大損害的時，在有關國家機關和有關組織沒有提起公益訴訟的情況下，由公民個人提起公益訴訟，對文物進行保護。二是就文物的現狀分布來說，那些不可移動的文物大多處于居民居住區，當地的居民對此文物有更深的感情亦更加的了解這些文物的情況。在這些不可移動的文物遭受破壞時，當地的居民能第一時間進行維護。三是我國憲法規定，我國是社會主義法治國家，公民享有監督權，對于侵害國家利益，社會公共利益的違法行為，不論是個人、社會集體、甚至是國家機關，公民都有權向有關機關提出，得以維護自身利益。

注釋：

①河北頻道：http：//www.he.xinhuanetcom/zfVvq/wenwu/news/2016-03/14/c_n1扮27804.htm，更新期：2016年3月14日。

參考文獻：

[1]江偉，肖建國主編.《民事訴設法》，中國人民大學出版社，2015年5月第7版150-151頁.

[2]王云霞.《論文化遺產權》.《中國人民大學學報》，2011年第2期.

[3]江偉，肖建國主編.《民事訴設法》.中國人民大學出版社，2015年5月第7版153頁.endprint